落實政府工作報告生態環境保護任務 大力推進大氣、水和土壤污染治理
——專訪中國國際經濟交流中心特邀研究員范必

文/王爾德

落實政府工作報告生態環境保護任務 大力推進大氣、水和土壤污染治理
——專訪中國國際經濟交流中心特邀研究員范必

文/王爾德

《2017年國務院政府工作報告》明確提出，堅決打好藍天保衛戰，強化水、土壤污染防治。本刊就如何完成好這些任務，專訪了國務院研究室巡視員、中國國際經濟交流中心特邀研究員范必。他參與了《2017年國務院政府工作報告》的起草。

范必是管理學博士，長期從事宏觀經濟、產業發展、能源環境等領域公共政策和經濟體制改革方面的研究。近年出版了《中國環境保護與社會發展》《中國能源政策研究》《供給側改革》等專著。

霧霾成為人民群眾最關心的民生問題之一

《中國環境管理》：隨著我國居民生活水平大幅提高，人民群眾對生態環境問題日益關注。特別是近幾年，霧霾已經成為最重要的民生問題之一。請問本屆政府在治理霧霾上取得了哪些成果？

范必：加強霧霾治理是落實綠色發展理念的重要內容，黨中央、國務院高度重視，先后出臺了一系列重大決策部署，近年來取得了積極成效。

2016年，全國PM10平均濃度同比下降5.7%，比2013年下降15.5%；京津冀、長三角、珠三角三個重點區域PM2.5平均濃度同比分別下降了7.8%、13.2%和5.9%，同2013年相比下降幅度都超過了30%。納入環保部監測統計的全國74個重點城市PM2.5濃度，2016年與2013年相比改善幅度在30%左右。2016年全國74個重點城市重度及以上的污染天數占比3%，比2013年下降了5.7個百分點，其中京津冀區域2016年重污染天數占比9.2%，比2013年降低了11.5個百分點。

我國大氣污染中的酸雨、一次性污染物、二氧化硫、氮氧化物等問題都解決得早、解決得效果好。發達國家解決PM2.5問題大都是在工業化后期，而我國是在重化工業階段，相對來說難度更大一些。在城鎮化、工業化進程中，取得這樣治霾成果來之不易的，其改進速度與發達國家相比也是不低的。

《中國環境管理》：您說到政府在治理霧霾方面付出了巨大努力，取得的成果來之不易，但是為什么民眾感覺不是特別明顯？

范必：雖然年均空氣質量整體在改善，但冬季空氣污染問題仍然突出，就北方冬季而言，甚至還有惡化的趨勢，這就是我們為什么在感覺上不明顯的重要原因之一。

如2016年入冬以來，全國多個地區發生多起大面積、長時間的重污染天氣。進入采暖期后，平均優良天數比例與上年相比較，從81.2%降至60.1%，減少21.1個百分點；重度及以上的污染天數比例從0.9%升至9.2%，增加了8.3個百分點。

2016年12月，灰霾面積一度達到188萬平方公里，幾乎相當于中國國土面積的1/5。京津冀及周邊地區有27個城市啟動了紅色預警，18個城市啟動橙色預警。很多地區采取了工業企業停產限產、工地停工、機動車限行等措施。

此外，大氣中二次化學反應產生的污染和區域間的污染物傳輸依然嚴重、區域連片污染并未顯著緩解、細顆粒物冬季污染問題突出，夏季臭氧污染有所抬頭。

《中國環境管理》：造成霧霾的主要原因是什么？

范必：霧霾最重要的來源是工業排放，已成為SO2、NOx、一次PM2.5及VOCs的第一大排放源。2015年全國39.6億噸煤炭消費總量中，非電工業領域耗煤量達18.2億噸。鋼鐵、建材消耗了20%以上的煤炭，貢獻了工業煙塵一半以上的排放量、近40%的一次PM2.5污染物。

散煤燃燒仍是產生污染的大戶。1噸散煤燃燒排放的污染物量是火電燃煤排放的10倍以上。京津冀區域目前每年燃煤散燒量超過3600萬噸，占京津冀煤炭用量的1/10，但對煤炭污染物排放量的貢獻總量卻達一半左右。目前，大多數燃煤電廠已經完成了常規脫硫、脫硝、除塵改造，而工業小燃煤鍋爐以及民用燃煤基本沒有采取除塵、脫硫等環保措施。另外，有些塑料大棚也用散煤保溫，監管十分困難。

VOCs主要來自石化、有機化工、表面涂裝、包裝印刷等行業，VOCs排放到空氣中，形成的有機二次氣溶膠，是霧霾的重要來源。

城鄉面源、移動源污染也對霧霾形成的貢獻較大。近年來隨著城鎮化的深入推進，建筑施工建設大面積展開，形成了較大的揚塵污染。秸稈焚燒、露天燒烤等屢禁不止。

大城市機動車污染也很嚴重。根據《2016年中國機動車環境管理年報》，2015年全國機動車排放污染物初步核算為4532.2萬噸，其中氮氧化物（NOx）584.9萬噸，碳氫化合物（HC）430.2萬噸，一氧化碳（CO）3461.1萬噸，顆粒物（PM）56.0萬噸。汽車是機動車污染物排放總量的主要貢獻者，其排放的NOx和PM超過90%，HC和CO超過80%，這是造成灰霾、光化學煙霧污染的重要原因。機動車污染主要集中在大中城市，已成為許多大中城市細顆粒物的首要來源，北京占31.1%，上海占29.2%，杭州占28%，廣州占21.7%。

水污染治理取得成效，土壤污染形勢堪憂

《中國環境管理》：近年來對水污染的治理力度很大，請問我國水環境是否有所改善？目前看還存在哪些問題？

范必：經過長期不懈努力，我國水土污染治理已經取得了一定效果。

截至2015年，全國1940個地表水國控斷面Ⅰ～Ⅲ類比例提高至66%，劣Ⅴ類比例下降至9.7%，大江大河干流水質明顯改善。2016年，地表水達到或好于Ⅲ類水體比例同比提高1.8個百分點，劣Ⅴ類水體比例同比下降1.1個百分點，萬元國內生產總值用水量下降5.6%。全國城市污水處理率提高到92%。

截至2015年，荒漠化和沙化狀況連續三個監測周期實現面積“雙縮減”。河湖與濕地保護修復、防沙治沙、水土保持、石漠化治理等一批重大生態保護與修復工程穩步實施。

同時也必須清醒地看到，水污染形勢依然嚴峻。流域生態破壞現象較為普遍，面源污染未得到有效遏制，部分支流污染嚴重，部分湖泊富營養化問題突出，水環境承載能力已達到或者接近上限，不少流經城鎮的河流、溝渠“黑臭”問題十分嚴重。

《中國環境管理》：2016年5月31日，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》，也就是我們通稱的“土十條”，是不是說明土壤污染問題已經到了刻不容緩的階段？

范必：事實上，土壤污染問題由來已久。但是相較于水污染問題，土壤污染治理近兩年才受到足夠的重視。在“土十條”出臺前，環保部門已經采取了一些措施開展土壤污染治理，并取得了一定的成效。截至2015年，我國城市建成區生活垃圾無害化處理率達到94.1%。7.2萬個村莊實施環境綜合整治，1.2億多農村人口直接受益。6.1萬家規模化養殖場（小區）建成廢棄物處理和資源化利用設施。50個危險廢物、273個醫療廢物集中處置設施基本建成，歷史遺留的670萬噸鉻渣全部處置完畢，鉛、汞、鎘、鉻、砷五種重金屬污染物排放量比2007年下降27.7%，涉重金屬突發環境事件數量大幅減少。

但是，由于多年來對土壤污染治理投入不足，土壤環境狀況堪憂。工礦廢棄地土壤污染問題突出。城鄉環境公共服務差距大，治理和改善任務艱巨。局部地區土壤污染較重，長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

生態環保貴在行動、成在堅持

《中國環境管理》：李克強總理在2017年《政府工作報告》中要求，要守住環境保護的底線，強化水、土壤污染防治，堅決打好藍天保衛戰。請問在治理霧霾方面，國家計劃采取哪些具體措施？

范必：為廣大人民群眾提供潔凈的空氣是黨和政府的莊嚴承諾。為進一步推動霧霾治理，我們各級政府和相關部門仍然需要繼續努力，堅決打好藍天保衛戰。

2017年要全面實施散煤綜合治理，全部淘汰地級以上城市建成區燃煤小鍋爐。加大燃煤電廠超低排放和節能改造力度，東中部地區要分別于2017、2018年內完成，西部地區于2020年完成。2017年10月底前，北京、天津、保定、廊坊完成禁煤區（京昆高速以東、榮烏高速以北，天津、保定、廊坊與北京接壤區域）替代任務，這個區域不再燒散煤，全部完成氣或電的替代。此外，要推進煤炭洗選和提質加工，到2017年原煤入選率達到70%以上。

要推進北方地區冬季清潔取暖。2017年全國要完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。在北京，46項“煤改電”配套工程正全力推進。在山西，對采暖“煤改電”居民用戶執行居民用電峰谷分時電價政策。在河北，禁煤區完成除電煤、集中供熱和原料用煤外燃煤“清零”。北方各城市“煤改電”“煤改氣”系列政策補貼相繼出臺。

開展重點行業污染治理專項行動。從2017年開始，要對所有重點工業污染源實行24小時在線監控。明確排放不達標企業最后達標時限，到期不達標的堅決依法關停。要加快秸稈綜合利用。

加強機動車尾氣治理。2017年全國基本淘汰黃標車，加快淘汰老舊機動車，對高排放機動車進行專項整治。提高燃油品質，在重點區域加快推廣使用國六標準燃油。加快國家、省、市三級機動車排污監控平臺聯網，特別是加強對重型柴油車等高排放車的監督管理。實施清潔柴油行動。依法劃定并公布禁止使用高排放非道路移動機械的區域，嚴格管理船舶排放控制區，鼓勵船舶使用岸電，開展港口空氣質量監測。

擴大重點區域聯防聯控范圍，強化應急措施。加強對大氣污染的源解析和霧霾形成機理研究，提高應對的科學性和精準性。

深入開展節能減排。到2020年，全國萬元國內生產總值能耗比2015年下降15%。全國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量分別控制在2001萬噸、207萬噸、1580萬噸、1574萬噸以內，比2015年分別下降10%、10%、15%和15%。全國揮發性有機物排放總量比2015年下降10%以上。

優化產業和能源結構，加強工業節能，強化建筑節能，促進交通運輸節能，推動商貿流通領域節能，強化主要污染物減排，大力發展循環經濟。實施節能重點工程，強化大氣污染物重點減排工程等重點工程。強化節能減排技術支撐和服務體系建設。

積極促進清潔能源發展。抓緊解決機制和技術問題，實施節能低碳發電調度，優先保障清潔能源發電上網。優先保障水電和國家“十三五”能源發展相關規劃內的風能、太陽能、生物質能等清潔能源項目發電上網，落實可再生能源全額保障性收購政策。

到2020年，非化石能源裝機比重達到39%，煤炭占能源消費總量的比重降至58%以下。積極有序發展水電，開發利用地熱能、風能、太陽能、生物質能，安全高效發展核電。加快綠色倉儲建設，支持倉儲設施利用太陽能等清潔能源，公共機構率先淘汰采暖鍋爐、茶浴爐、食堂大灶等燃煤設施，實施以電代煤、以氣代煤，率先使用太陽能、地熱能、空氣能等清潔能源提供供電、供熱/制冷服務。

《中國環境管理》：水和土壤污染治理方面，政府又有哪些措施？

范必： 按照《政府工作報告》的要求，2017年我國化學需氧量、氨氮排放量要分別下降2%。

為了實現這一目標，要強化源頭控制，水陸統籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理。進一步完善水環境質量目標管理體系。環保部門要把目標任務細化到市、縣，并層層明確任務措施和責任單位，按月對國控斷面水質狀況、《水十條》實施進展進行調度，督促重點工作任務落實。

繼續大力開展城鄉結合部污水收集處理、農村環境連片整治、重要區域湖濱帶與濕地環境綜合治理、飲用水水源地環境綜合治理、城市黑臭水體整治、“十小”企業關停等工作，將減排目標任務落實到具體排污單位，環境質量差的地方承擔更重的削減任務。

繼續實施重點流域水污染防治，進一步加強太湖、巢湖、滇池富營養化治理，強化三峽庫區及上游地區水污染防治和丹江口庫區及上游地區水源保護等重點工作；制定長江經濟帶大保護工作方案，明確流域內各控制斷面的水質目標，完善跨界考核斷面監測網絡，優化沿江取水口和排污口布局；結合實際細化京津冀及周邊地區水污染防治任務分工，大力開展工業集聚區污染集中整治，推進城鎮污水處理設施升級改造，加強畜禽養殖污染治理；調查評估重點河口海灣環境狀況，落實“一河一策”分類管理要求，細化入海河流水質達標方案。

土壤污染治理雖然一直在持續開展，但是由于長期重視不夠，目前我國在這方面經驗不多。下階段，土壤污染防治要堅持預防為主、保護優先、風險管控，突出重點區域、行業和污染物，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量。

2017年要制定“土十條”考核辦法，出臺配套政策措施，并以農用地和重點行業企業用地為重點，啟動全國土壤污染狀況詳查，繼續組織實施污染土壤治理與修復試點項目，推進污染場地試點示范，建立規范的污染場地聯合監管機制，完成京津冀三地關停搬遷工業企業場地排查。

同時，加快推進土壤污染防治法立法。實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全。對輕中度污染的土壤，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品超標風險；對重度污染土壤，嚴格管控其用途，依法劃定特定農產品禁止生產區域，嚴禁種植食用農產品；制定實施重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草計劃。實施建設用地準入管理，防范人居環境風險。將建設用地土壤環境管理要求納入城市規劃、供地管理和土地開發利用管理。加快開發土壤污染防治技術。

此外，加快推進環保管理體制改革。落實《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任，調整地方環境保護管理體制，加強環境監察工作，規范和加強地方環保機構和隊伍建設，建立健全高效協調的運行機制。

要繼續嚴格節能環保準入，優化產業空間布局。完善環境經濟政策。健全法律法規體系，嚴格依法監督管理。對偷排、造假的，必須依法懲治；對執法不力、姑息縱容的，必須嚴肅追究；對空氣質量惡化、應對不力的，必須嚴格問責。建立區域協作機制，統籌區域環境治理。建立監測預警應急體系，妥善應對重污染天氣等。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.014