我國城市土地利用存在的問題及解決對策

邱婧雯，高小博

（東北農業大學資源與環境學院，黑龍江哈爾濱 150030）

我國城市土地利用存在的問題及解決對策

邱婧雯，高小博

（東北農業大學資源與環境學院，黑龍江哈爾濱 150030）

近年來，隨著我國工業化和城市化快速推進，城市土地逐漸變成一項稀缺資源。在城市化孕育的同時出現了很多負面影響如環境污染、用地緊張、土地浪費、亂占耕地、郊區土地等。要提高城市人居環境質量、優化城市化進程，必須合理、高效地利用城市土地。文章分析當今我國城市土地利用中存在的問題，同時提出了關于控制城市工業、城市舊城改造和土地規劃等方面的思考性解決對策。

城市化 城市土地利用 問題 對策

近年來，我國經濟發展速度不斷加快，城市化進程也不斷推進，由1978年的17.9%發展到2012年的47%，隨之而來的是城市面積的逐日擴張和城市人口數目的不斷增加，人多地少的格局使得城市經濟發展對自然及生態環境的要求越來越多，其中最為明顯和突出的是土地資源問題。城市土地是人類活動最為集中的區域，離開土地，任何經濟建設都是空中樓閣，故城市土地也是城市中最為稀缺的資源之一。近年來，我國城市用地的擴張速度已遠遠超過單純的城市化速度，城市土地供不應求的矛盾成為經濟建設進程中越來越難以回避的問題之一；與此同時，對已占有建設用地控制和管制的不足導致城市土地利用效率低下、用地結構失調，不合理及低效的利用是對土地資源極大的浪費。如何節約和保護土地資源、節約和集約利用城市土地資源成為如今社會城市問題研究的熱點之一。針對實際情況，文章以促進土地資源集約利用與城市生態經濟系統發展為目標，分析城市土地利用中存在的主要問題，提出對城市土地利用規劃的對策與建議。

1 城市土地利用中存在的主要問題

1.1 城市用地規模擴張過快，利用效率不高

國內很多城市仍以“攤煎餅”的模式和速度發展著，由于城郊地價相對較低，城中心新城區開發和舊城區改造成本過高，使得占用大量郊區和農村的土地的現象越來越明顯，城市邊緣逐漸侵蝕著郊區。2002年，發達國家城市人均建設用地為82.4 m2，發展中國家為83.3 m2，而中國城市人均建設用地已接近100 m2，說明我國城市土地利用浪費現象嚴重。這種發展模式首先會激化農村的人地矛盾，很多優質農田被改造為建設用地，土地資源透支，使得人與地的矛盾更加突出；其次，城市化擴張將伴隨著農村、郊區土地的城市化改造，路面硬化、植被破壞等改造會更進一步加重城市熱島效應，影響城市環境，降低生活質量；再次，郊區和農村的開發會直接導致城區內的土地難以被完全利用，不利于發揮城市土地的載體和資產作用，絕大多數的城區內都會或多或少有一部分閑置地或廢棄地。據國家有關部門統計，目前全國城市有閑置土地、批而未供土地約26.67萬hm2，占建設用地總量的7.8%，由于舊城改造速度明顯慢于新城建設速度，大量舊城區的土地利用效率都很低，不利于城市內部存量土地的盤活利用，建設用地的利用相對粗放低效。據相關資料顯示，2005年我國城市化率達43%，平均年增長1%，而城市土地的增長速度卻趨近于8%，遠遠快于城市化的速度。

1.2 城市土地利用結構不合理，功能重復

有關統計數據顯示，現階段我國城市土地利用中，居住用地占33%，工業用地占21%，公共設施用地占12%，綠化用地占8%，道路廣場占地9%，交通占地6%，倉儲及特殊用地占8%，市政公共設施用地占4%[1]。從以上數據中可以看出，城市中工業用地比例過大，居住用地比例比重偏低，并且部分工業用地占用了城市中區位較好的土地，影響了城市功能區的合理劃分，影響了土地資產作用的發揮，也使得居住環境整體質量下降；而且道路面積不足，綠化面積也很小，一個城市道路設施的比重代表該城市經濟發展的程度，要想提高城市綜合經濟效益，必須增加城市道路設施占比；而綠化面積則從側面反映了城市的宜居指數，植物帶來的空氣凈化、降噪、調節氣溫、涵養水源等作用，都是我國經濟發展的現階段彌補不了的生態損失。商服及市政設施占比也較小，反映了城市基礎設施長期缺乏且不配套的現狀，影響城市人居環境，不利于城市土地有效利用。很多相鄰的城市規劃時不考慮宏觀格局，只考慮自身微利需要，從自身的狹小視角規劃利用土地，使得很多城市服務功能相互覆蓋，造成浪費，是一種低效利用行為。

1.3 城市土地集約度低，總體粗放和部分緊張并存

我國城鄉建設用地總量約為24萬km2，城市人均建設用地面積133 m2，超出國家標準100 m2，是其1.33倍，遠高于發達國家人均82.4 m2，是其1.61倍，高于其他發展中國家人均83.3的水平，是其1.60倍。建設用地強度偏低與耕地資源高度緊張并存，使得土地經濟產出偏低。我國正面臨著人多地少和土地利用不合理的系列問題，所以土地集約化利用是土地城市化的必然結果。而在我國很多經濟發達區，土地利用又以高密度和高容積率為特點，城市中心的黃金地段寸土寸金，直接導致了土地的超強度開發。北京、上海等大都市容積率甚至超過7，城市病呈現白熱化發展態勢，基礎設施不堪重負，建筑配套綠地面積急劇壓縮，公共設施如停車場、文體場所面積縮水，人居質量極低，環境質量無從保證。

1.4 城市土地的規劃、管理機制還不夠完善

我國的土地利用規劃體系按規劃性質的不同可以分為土地利用總體規劃、土地利用專項規劃和土地利用詳細規劃，其中土地利用詳細規劃又分為城市（鎮）土地利用規劃和鄉村土地利用規劃[2]。但目前我國的土地規劃主要進行的是土地利用總體規劃，對其他規劃的關注程度較小，尤其是詳細規劃。城市土地管理機制不健全，缺乏統一性和整體性，很多城市各自為政、自成體系，產業結構趨同，基礎設施重復建設，管理權限劃分不明確，在浪費土地的同時也不利于社會經濟發展[3]。目前，我國城市規劃以行政干預為主要手段，有很多的地方政府領導者盲目追求自己的業績，不顧土地市場的有序發展，大肆招商引資，擾亂了土地市場的秩序，造成了很多土地不合理利用現象。

2 解決措施

2.1 控制工業中的行業用地

城市經濟發展與土地集約利用的重點控制對象是工業，要根據經濟發展的要求，從項目容積率、建筑密度、投資強度、草地率等方面對工業中各個行業用地進行控制，根據自身情況給不同區域制訂和自身情況相契合的指標標準，并將各類園區的標準適當提高。對于新建、改建項目及各類進駐項目實行準入制，無法達到指標標準的則不予準入，長此以往，使得城市用地總體效益逐漸達到最佳狀態[4-5]。

2.2 挖掘老城區存量土地潛力

老城區的舊城改造速度明顯慢于新城建設速度，大量舊城區的土地利用效率都很低，不利于城市內部存量土地的盤活利用。有很多舊城區的地理位置較好，但由于改造需要付出的成本和精力過大，導致改造成本高于價值量的增加，政府在舊城改造方面應該多出臺政策和方案，完善政府對城市土地市場的干預手段，確保改造資金到位，用有形的手去推動無形的手發揮作用。舊城改造一方面可以使舊城區適應城市化的進程，提升城市整體形象，提高居民生活滿意度；另一方面也能充分利用有限的城市土地資源創造出更多的價值，帶動整體城市經濟發展。

2.3 加強城市土地市場體系建設

健全土地市場體系可以有效地優化土地資源配置、提高土地利用集約度。對我國的經營性用地，應嚴格執行《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中的內容，同時各市、縣國土資源管理部門、土地儲備機構要積極參與制定土地計劃，使當地的土地市場向著合理而有序的方向建設[6-7]。同時也要發展市場的作用，通過市場機制調節土地的合理分配與使用，按照市場經濟原則合理使用土地。

2.4 加深城市土地規劃的科學性

土地利用總體規劃是對一定時期內各類土地利用做出的綜合協調和統籌，其視角是全局和長遠的，所以總體規劃的科學性是實現土地集約利用的必要條件和前提?？茖W合理的規劃包括對城市性質的定義、城市空間結構的布局、基礎設施建設的規模、公共服務設施提供的數量、交通體系的建設等方面[8]，既要滿足城市當前的發展需求，也要將長足發展考慮在內，既為城市的發展留出合理空間，又要把握對城市土地資源的節約利用。

參考文獻

[1] 丁瑜．論我國城市土地利用結構存在的問題與優化對策．法治與社會，2009，（8）

[2] 尤霞，王建新．城市土地經濟學．復旦大學出版社，2004

[3] 趙杰．我國城市土地利用存在的問題及對策研究．經營管理者，2009，（10）

[4] 屈援，王雪蓮，汪波．城市土地利用及規劃存在的問題與對策研究．城市問題，2007，（3）

[5] 魏步青，楊玉義．城市工業舊址土地利用存在的問題及對策．改革與開發，2016，（17）

[6] 魏友誼．當前我國城市土地利用中存在的突出問題．淮海工學院學報，2011，（16）

[7] 郝偉，陳鴻彬．城市土地利用的問題分析與建議．中國城市經濟，2009，（S1）

[8] 雒占福．基于精明增長的城市空間擴展研究——以蘭州市為例．西北師范大學，2009