江蘇省實行最嚴格水資源管理制度的做法和成效

馮志祥

江蘇省實行最嚴格水資源管理制度的做法和成效

馮志祥

江蘇省地處長江、淮河流域下游，是一個人多地少的省份，境內地勢平坦、河湖眾多、水網密布，水域面積占全省國土面積的16.9%。江蘇處于南北氣候過渡地帶，降雨時空分布不均，水資源管理在全省經濟社會發展中具有重要位置。近年來，江蘇省認真貫徹黨中央、國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的決策部署，嚴格用水總量控制、用水效率控制和水功能區限制納污管理，取得了顯著的成效，連續三年獲得國家最嚴格水資源管理制度考核優秀等次。

一、主要做法

（一）加強用水總量控制

1.嚴格規劃管理和水資源論證

全省80%以上市、縣編制完成水資源綜合規劃，開展了水功能區劃、水資源保護規劃、湖泊保護規劃、水系規劃、節水型社會建設規劃、地下水壓采方案、城鄉供水規劃、污水處理和再生水利用規劃等專項規劃編制。嚴格建設項目水資源論證，將水資源論證報告書作為項目立項審批前置條件。開展了南京江北新區發展規劃等多項規劃水資源論證。

2.嚴格控制區域取用水總量

將國家下達的全省用水總量控制指標逐級分解落實到縣級行政區域。對部分地下水用水總量超標地區實行“封一打一”或“封二打一”管理政策，確保開采總量和深井總數不增加。積極探索在深層地下水利用上先行開展取水權有償使用與轉讓試點。

3.嚴格實施取水許可

強化取水許可全過程管理，在取水許可審批過程中嚴把用水總量控制紅線，對取用水總量接近控制指標的地區及時預警通報，實行取水限批和禁批政策。出臺《江蘇省建設項目取水許可驗收管理規定》，建立健全取水單位一證、一表、一牌、一賬的“四個一”管理制度，強化日常監管。開展水資源管理專項執法檢查，對存在問題跟蹤督促整改落實。

4.嚴格水資源有償使用

完成水資源費征收標準調整，建立差別化水資源費征收體系和超計劃累進加價制度。出臺《江蘇省水資源費征收使用管理實施辦法》，規范水資源費征收、使用和管理。水資源費主要用于水資源節約、保護和管理工作，實行專款專用，同時加強稽查審計，開展績效評估。

5.嚴格地下水管理和保護

劃定全省地下水超采區和禁采區、限采區，省政府批復實施《江蘇省地下水壓采方案》。組織實施地下水超采區綜合治理，逐步關閉城市公共供水管網范圍內自備井，累計封井2170眼。建立地下水用水總量和水位“雙控”制度，定期對超地下水水位紅線地區進行通報，限期整改落實。加強地下水動態監測，全省地下水水位上升區和穩定區面積占全省總面積的98.1%，地面沉降得到有效控制。

（二）嚴格用水效率控制

1.全面推進節水型社會建設

在全國率先啟動省級節水型社會示范區建設，命名了20個“江蘇省節水型社會示范區”。加強節水型灌區、社區、企業、單位、學校、高校等載體建設，累計創建省級節水型載體2018個。制定專門政策，支持低消耗用水，對省級以上節水型載體按規定標準的80%征收水資源費。制定下發《江蘇省“十二五”水價改革意見》《關于建立和完善居民用水階梯價格制度有關事項的通知》，充分發揮水資源價格杠桿的作用。

2.強化用水定額管理

組織開展第四輪用水定額修編，修訂172個子行業298個產品的327個定額值，并且首次制定下發了農業灌溉用水定額。強化計劃用水管理，對納入取水許可管理的單位和規模以上自來水用水戶全面實行計劃用水管理，實行月抄表、季結算、年考核。加強重點用水單位監控管理，對大型灌區、工業和公共供水用水戶實行重點監管，對950個地表水、1450個地下水取水戶實行遠程實時監控。出臺指導意見落實節水設施“三同時”制度，累計完成1832家企業（單位）的水平衡測試，在蘇州、無錫等地開展用水審計試點。

3.加快推進節水技術改造

積極推進大中型灌區節水技術改造，全省農田灌溉水有效利用系數提高到0.598，農業灌溉用水總量實現負增長。加大自來水供水管網改造力度，改造管網1725公里，城市供水管網平均漏損率降至12.4%，城市節水型器具普及率達95%以上。組織電力、化工等八大高耗水行業開展節水專項行動，累計完成節水減排示范項目1500多項。

（三）強化水功能區限制納污管理

1.嚴格水功能區監督管理

省政府出臺《關于加強水功能區管理的指導意見》，完善水功能區管理制度。發布《江蘇省水功能區納污能力和限制排污總量意見》，制定逐年削減任務，納入年度目標考核。大力推進城鄉污水處理，超額完成國家規劃目標。強化入河排污口管理，按照“生活污水給出路、工業污水嚴管控”要求，嚴格論證、審批和管理。

2.加強飲用水水源地保護

開展全省縣城以上集中式飲用水水源地達標建設方案編制，基本完成水源地達標建設任務。完善水源地監測預警和應急備用機制，加強飲用水水源地量質監測，編制突發性水污染事件應急預案。因地制宜建設備用水源地，全省58座縣級以上城市已有17座城市擁有2個以上水系相對獨立的飲用水源地，22座城市建設了應急備用水源地。

3.推進水生態文明建設

積極實施9個國家級水生態文明建設試點，同步推進18個省級試點。開展水美鄉村、美麗庫區幸福家園和水利風景區建設，建成“水美鄉鎮”60個、“水美村莊”548個、省級以上水利風景區105家。開展水生態補償機制建設，完善生態補償財政轉移支付制度，將水源地等15類生態紅線區域納入補償范圍。推進太湖等重點流域水生態治理，太湖連續實現“兩個確保”目標。建立全省湖泊管理與保護聯席會議制度和“河長制”，連續5年開展重要河湖健康評估工作。

（四）實行水資源監控和管理責任考核

1.健全水資源監控體系

完成全省水資源管理信息系統建設，對年取用地表水10萬噸以上、地下水5萬噸以上用水大戶和重點區域地下水水位實行在線監控，監控水量占全省非農業用水總量的86%。完善水資源信息統計與發布體系，強化取水許可臺賬建設，定期向社會發布水資源公報。

2.建立水資源管理責任考核制度

從2007年起，在全省建立了以政府為主導的水資源管理考核機制，每年組織考核檢查并予以專項獎勵。省委常委會議、省政府常務會議分別研究水安全保障、水資源管理事項，有關水資源指標列入省委、省政府年度重點工作以及綠色發展、生態文明、農業現代化工程等綜合考核。加強目標責任考核的督促檢查，全省各市、縣均出臺最嚴格水資源管理制度實施意見、考核辦法和考核工作實施方案，省、市、縣三級考核體系全面建立。

3.完善水資源管理體制

積極推進城鄉水資源統一管理，全省有3個省轄市、43個縣（市）成立水務局或實現水務一體化管理。加強水資源管理機構和隊伍建設，結合機構改革“三定”方案，全面落實省、市、縣三級水行政主管部門的水資源管理職能。目前，全省共有水資源管理機構302個，人員2013人，大專以上學歷人員占72%。

4.完善水資源管理投入機制

建立水資源管理投入機制，水資源管理工作經費逐年增加。2014年前，省級水資源費每年安排7000萬元專項用于水資源管理工作，2015年增加到 11400萬元，2016年增加到15000萬元。省太湖水環境治理專項資金每年安排10億元左右用于水資源保護工作，省級15億元生態補償資金中也有相當部分用于水源地保護等工作。

5.健全政策法規和社會監督機制

出臺水資源管理條例、節約用水條例、加強飲用水水源地保護決定等地方性法規，制定下發權力清單、責任清單以及地下水封井規范、信息系統運行維護辦法、用水總量管理辦法、計劃用水辦法等一系列配套政策文件，構建最嚴格水資源管理法規制度體系。開展水情宣傳教育，編印《江蘇省水情教育讀本》《家庭節水知識手冊》，建成2個國家級和26個省級節水教育基地，努力形成全社會惜水、愛水、護水、親水的氛圍。構建激勵機制，對水資源管理先進集體進行表彰獎勵，推動工作深入開展。

二、成效和經驗

（一）取得的成效

1.考核體系全面建立

省、市、縣三級最嚴格水資源管理制度考核指標全部分解落實縣級行政區，考核工作體系全面建立，基本形成目標任務下達、政府組織考核、通報考核結果、表彰獎勵和問題整改落實的考核工作模式。

2.管理工作取得新突破

水生態文明建設加快推進，全省共有9個省轄市列入全國試點，試點數量為全國之首；節水型社會建設進一步深化，在全國率先啟動省級節水型社會示范區建設；水資源保護不斷強化，在全國率先核定下達水功能區限制排污總量，基本完成水源地達標建設任務，地下水超采區綜合治理取得新突破；水資源管理能力得到新提升，水資源管理信息系統成功運行二周年，水資源費征收總額創歷史新高。

3.目標任務超額完成

在全省經濟平均增長8.7%左右的情況下，全社會用水總量低于國家下達的用水總量控制目標；單位地區工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數和水功能區水質達標率指標提前完成國家規定的控制目標。

（二）主要經驗

1.要嚴格管理，更要服務發展

最嚴格水資源管理制度要求嚴格水資源管理，但并不是要限制合理的取用水要求，而是更加科學、合理用水。管理過程中必須妥善處理好“疏”和“堵”的關系，在符合法律法規的前提下，堅持服務經濟社會發展大局，做到既嚴格、規范管理，又積極為企業尋找出路。如洪澤縣實施尾水生態處理工程，徐州市推進再生水廠建設等，既解決了水資源不足的問題，又減輕了水環境壓力。“疏”能夠更好地協調發展與保護的關系，得到社會認可；而“堵”則會激化矛盾，不利于行業發展。

2.要水利負責，更要部門協作

水資源管理是水利部門的職責，但又是社會性很強的工作，需要各部門協作配合。逐步建立起水利部門與發改、財政、環保、住建、物價等有關部門協作配合的工作機制，會同省發改委、財政廳等部門積極推進節水型社會建設、太湖治理、水資源管理考核等；會同省教育廳、機關事務局、婦聯等部門積極開展節水型企業、單位、學校、家庭等節水型載體創建；會同省審計廳、物價局強化水資源費征收和稽查審計；會同省住建廳、環保廳共同推進水源地達標建設。這種部門協作機制，為水資源管理營造了良好的外部環境，也提升了水資源管理工作的地位和權威。

3.要主動進位，更要服務民生

在做好傳統工作的同時，水利部門抓住太湖治理等契機，主動承擔了生態清淤、藍藻打撈、湖泛巡查等新工作；圍繞飲水安全的要求，主動開展水源地達標建設；按照生態文明建設部署，組織開展水生態文明建設以及河湖健康指標、生態需水量、再生水利用等課題研究，多項工作在全國推廣。工作中，始終抓住與改善民生密切相關的重點、熱點，著力解決人民群眾關心的水資源問題，讓人民群眾共享水資源管理工作成果。

4.要突出重點，更要典型引路

水資源工作千頭萬緒，在工作中注意突出主題主線，大力推進水資源管理重點工作。水資源管理許多都是全新的工作，沒有現成經驗可循，堅持典型帶動全局，通過開展節水型社會建設、水資源管理現代化、水生態文明等各類試點建設，既探索水資源工作的新技術、新經驗，也培養和鍛煉隊伍，提高了管理人員的業務水平。

三、今后工作建議

1.進一步夯實工作基礎

落實水資源消耗總量和強度雙控行動方案，出臺相關規定加強用水總量管控措施建設。針對農業用水管理難點，開展灌區用水管理改革，重點抓好灌溉用水監控。

2.進一步創新管理方式

加強流域、區域協調配合，積極爭取水利部和流域機構對流域總量控制、省際矛盾協調等方面的支持。加強規劃水資源論證和承載能力約束管理，強化取水許可、入河排污口審批等事中事后監管。

3.進一步加強能力建設

圍繞水資源管理現代化建設目標，加大水資源管理工作投入，提升水資源管理隊伍素質和水平。

4.進一步加大執法力度

對重大案件實行省級掛牌督辦，加強水資源宣傳教育，不斷提高全民水資源節約保護意識■

（作者單位：江蘇省水利廳 210029）