水土保持工作面臨的形勢及發展對策

寧堆虎

(國際泥沙研究培訓中心/中國水利水電科學研究院，北京 100048)

水土保持工作面臨的形勢及發展對策

寧堆虎

(國際泥沙研究培訓中心/中國水利水電科學研究院，北京 100048)

水土保持；形勢； 對策； 建議

進入21世紀以來，全國水土流失面積開始大幅度下降，國家生態建設投入大幅度增加，生態自然修復對控制水土流失起到了關鍵作用，社會資本高度介入土地開發，但生產建設活動造成的人為水土流失仍然嚴重。今后一段時間內水土流失面積大幅度下降的趨勢仍將延續，社會對水土保持也提出了更高要求。水土保持工作必須適應新的形勢，服務社會發展需求，調整思路，以服務人的需求為目標實施綜合治理，全面實施水土保持新農村建設；發展和豐富小流域綜合治理，突出生態經濟小流域、生態休閑小流域、生態清潔小流域和生態安全小流域建設；完善國家水土保持投資效益分配機制；強化生產建設項目水土保持過程監管，強化縣級水土保持監督檢查，建立水土保持行政督查制度和生產建設項目過程監測成果公告制度。

21世紀以來，國家高度重視生態文明建設，作出了一系列決策部署，水土保持工作面對的社會經濟和自然條件已發生了很大變化，要求我們及時調整工作思路。

1 水土保持工作面臨的新形勢

1.1 全國水土流失面積大幅度下降

1983、1999和2010年我國分別開展了三次全國性的水土流失調查，三次調查水土流失面積分別為：367.03萬km2(其中水蝕面積179.42萬km2、風蝕面積187.61萬km2)、355.55萬km2(其中水蝕面積164.88萬km2、風蝕面積190.67萬km2)和294.91萬km2(其中水蝕面積129.32萬km2、風蝕面積165.59萬km2)。2005年水利部和中國科學院等聯合開展的全國水土流失科學考察，以2002年的衛星遙感影像為基礎還進行了一次全國水土流失調查，全國水土流失面積356.92萬km2，其中水蝕面積161.22萬km2、風蝕面積195.7萬km2。從以上四次的調查數據看，自20世紀80年代中期至21世紀初，我國水土流失面積處于一個相對平穩但下降的過程，進入21世紀以來則處于一個大幅度下降的過程。

與水土流失面積下降相對應的是大江大河泥沙含量的下降。根據歷年來《中國河流泥沙公報》的數據，我國主要大江大河含沙量進入21世紀以來也明顯下降。在年均徑流量下降不明顯的情況下，黃河潼關水文站(位于陜西省潼關縣)1950—1999年平均年輸沙量為12.02億t，2000—2012年為2.83億t，下降了76%。長江朱沱水文站(位于重慶市永川區)1950—1999年平均年輸沙量為3.14億t，2000—2012年為1.87億t，下降了40%。在我國其他大江大河情況也都類似。

1.2 國家生態建設投入大幅度增加

依據全國水土保持公報的數據，2000年以來，每年實施水土流失治理面積4萬～5.5萬km2。“十二五”期間，全國共完成水土流失綜合治理面積26.55萬km2，治理小流域2萬余條，實施坡改梯133多萬hm2，修建骨干和中型淤地壩2 000余座；國家水土保持重點工程建設范圍涉及長江上中游、黃河上中游、丹江口庫區及上游、京津風沙源區、西南巖溶區、東北黑土區等區域。全國有700多個縣實施了國家水土保持重點治理工程，中央投資240多億元。“十二五”期間國家重點工程完成水土流失治理面積6.58萬km2。其他國家生態建設工程的投資也大幅度增加。1999—2008年，全國累計實施退耕還林任務26.87萬km2，其中退耕地造林9.27萬km2、荒山荒地造林15.80萬km2、封山育林1.80萬km2。同時，國家還實施了石漠化治理、京津風沙源治理等生態工程項目。

1.3 生態自然修復對控制水土流失起到了關鍵作用

生態自然修復大大加快了植被恢復速度，并提高了水土保持效果。自2001年水利部開始大力推動生態修復，實施封育保護以來，在三江源區等大范圍集中實施封禁面積50多萬km2，在其他治理區也與坡改梯等工程結合實施封育，每年新增封育面積約10萬km2。在其他區域的水土流失綜合治理措施中，也盡可能安排封育措施。大面積的封育保護，減少了對地表的干擾，促進了植被自然恢復。自然條件下生長的草灌比人工植被具有更好的水土保持作用，在干旱和半干旱地區大幅度減輕了水土流失。

1.4 社會資本高度介入土地開發

我國農村土地所有權、承包權、經營權的分離，促進了大規模的土地流轉和規模經營。以承包、租賃、股份合作等方式建立的依托于土地的農業生產、林果業開發、養殖業、休閑旅游業等企業數量越來越多，規模越來越大。社會資本的介入，解決了傳統的水土流失治理投入不足、缺乏運營維護資金和技術、無法形成規模經濟、難以與市場有效對接等一系列問題。同時，也可能出現更加注重土地的經濟效益，增加對土地的不合理擾動，造成新的人為水土流失，以及收益向少數人集中、土地承包人的利益不能充分體現等問題。

1.5 生產建設活動造成的人為水土流失依然嚴重

水土保持法頒布實施以來，對生產建設活動的監督管理力度逐步加大，生產建設項目人為水土流失得到了一定程度的控制，但仍很嚴重。一是還有相當一部分生產建設項目在施工過程中沒有按水土保持方案實施水土保持措施，或采取的措施不及時、不到位，先棄后攔現象普遍，亂挖亂棄時有發生。個別項目甚至直接向江河湖庫傾倒棄土棄渣。二是大規模的山地速生豐產林、經濟林果業開發，大部分沒有納入生產建設項目管理，沒有實施有效的水土保持措施，一些地方仍然延續煉山造林方法，造成大量的人為水土流失。

2 發展趨勢和要求

2.1 水土流失面積大幅度下降的趨勢仍將延續

隨著工業化、城鎮化加快推進，我國城鎮人口持續增加，農村人口持續減少。2016年我國城鎮常住人口79 298萬人，常住人口城鎮化率為57.35%，農村居民中還有部分勞動力從事非農業生產。農業在國民經濟中的占比下降，農民對土地的依賴性也相應地下降。在水土流失地區，除國家實施的退耕還林還草措施外，部分投入產出比小的土地也被農民主動棄耕，對土地的擾動將進一步減輕。同時，隨著經濟條件的改善，農村能源結構發生了很大變化，薪柴在農村的使用量越來越小。 上述因素會極大地促進生態系統的自然恢復，再加上大規模國家水土保持及相關生態建設工程，全國水土流失將持續快速下降。按2005、2010年兩次全國水土流失調查的結果推測，今后一段時間內全國水土流失面積每年的減少量可能達到5萬～7萬km2。

我國是一個多山地國家，黃土高原和西南高山峽谷等區域在自然狀態下極易產生侵蝕，即使采取了完整的綜合防治措施，仍會存在一定程度的水土流失；全國有約70萬km2的沙漠面積，風蝕嚴重，這些水土流失是人力難以治理的。粗略估計，全國約有140萬km2的面積屬于自然狀態下的水土流失。同時，還有一定數量的山地林果業開發會造成一定程度的水土流失。按此分析，我國水土流失面積可能在2035年左右下降到150萬km2左右，然后保持相對穩定。

2.2 社會對水土保持提出了更高要求

近年來，社會公眾對生態環境問題高度關注，對水土保持的要求逐步提高。水土保持除了傳統的治理水土流失、減輕水旱風沙災害外，還要提供良好的生態環境、服務飲水安全、控制面源污染、提供良好的休閑旅游場所等。到目前為止，各地在應對上述社會需求方面已有很好的典型示范。在水土流失嚴重的山區，還有大量相對貧困人口。國家正在實施大規模的脫貧攻堅計劃，保障到2020年使7 000多萬農村貧困人口擺脫貧困的目標實現。在一些嚴重的水土流失地區，交通不便，農民的經濟來源單一，主要依靠土地的產出。即便2020年后，這些地區的農民仍需要依托水土保持提高土地生產力，為當地農民提供穩定的增收來源。

3 積極調整工作思路，為社會發展作出更大貢獻

隨著社會經濟的發展，水土保持工作必須主動調整，以在社會發展中發揮更大的作用。

3.1 以服務人的需求為目標實施綜合治理

一直以來，水土流失治理以自然為對象，以控制水土流失為目標布設治理措施，增加當地群眾的收入、改善生產生活條件只是水土保持效益的體現。隨著水土流失強度降低、面積減小，必須轉變治理理念，直接面向人的需求布設各項治理措施，水土流失治理措施以改善農業生產條件和人居環境、提高農村經濟發展水平和農民生活水平為目標。在中西部國家重點治理區全面實施水土保持新農村建設，通過調整產業結構，農業適度規模經營，促進經濟增長，為水土流失區貧困人口實現穩定的脫貧致富和經濟的持續發展提供服務。根據治理區自然和經濟社會條件，適應市場經濟需求，圍繞農村產業發展，綜合配置水土流失防治措施，充分發揮水土保持在資源節約和高效利用、促進發展、扶貧攻堅中的基礎作用。在措施配置上，增加水資源綜合利用、道路建設等措施，改善生產條件；增加農產品加工等措施，延長產業鏈，進一步增加群眾收入；增加村容村貌整治、環境衛生整治等措施，改善生活條件。在實施方式上，應當充分征求當地群眾的意見，切實解決他們的生產、生活和生態問題。同時要盡可能以村民自建或以獎代補的方式施工，使當地群眾在施工過程中就可得到一定的經濟收益。

3.2 發展和豐富小流域綜合治理

在傳統的以小流域為單元山水林田路綜合規劃、綜合治理的基礎上，結合區域社會經濟發展需求，實施突出區域發展目標的小流域綜合治理模式。重點圍繞以下幾種模式實施綜合治理。

(1)生態經濟小流域。在中西部廣大水土流失地區，特別是貧困人口相對集中區域，在水土流失治理過程中，把增加群眾經濟收入放在突出位置，圍繞經濟發展需求布設治理措施，盡可能種植當地適宜的特色經濟林果、小雜糧等土特產品。同時要注重集中連片，實現規模效益，為發展區域特色經濟奠定基礎。

(2)生態休閑小流域。在城鎮周邊，要把治理水土流失與發展休閑旅游相結合，在為城鎮居民提供良好休閑設施的同時，增加治理區居民收入。建設內容上要增加休閑、觀光設施和普及水土保持科技知識需要的設施，寓教于樂。

(3)生態清潔小流域。在飲用水源地上游區域，采取以控制面源污染為主的綜合防治措施。水源區的水土流失治理既要控制進入下游湖庫的泥沙量，又要保障流入下游的水量，盡可能減少不必要的耗水，還要控制可能污染水體的各種有機和無機物含量。除了工程、植物和農業技術措施的優化配置，還要控制農田化肥和農藥施用量、控制畜禽養殖量，對居民區的生活垃圾和人畜排泄物進行集中處理。

(4)生態安全小流域。對可能產生滑坡、泥石流和山洪災害，威脅下游人民生命財產安全的小流域，將防災減災作為水土流失治理的首要目標，采用以控制水土流失、減輕災害為目標的綜合治理措施。除坡面措施外，還要根據成災特點，有針對性地在溝道布設必要的攔、導、蓄、排等工程，調整小流域水文過程，削減洪峰流量。對于下游人口集中，潛在危害嚴重的流域，還應適當提高治理標準，確保人民生命財產安全。

3.3 進一步發揮生態自然修復的作用

充分發揮生態系統的自我修復能力，控制水土流失。在措施布設上，除經濟開發、防護林建設，以及局部需要以人為干預方式促進植被恢復外，應避免在荒坡荒山人工造林、種草。即便是退耕地，也不必安排專門的人工造林、種草措施。特別是已恢復自然草、灌植被，有很好的保持水土和生態功能的地塊，要避免毀草造林。注重生態系統與生物多樣性保護，全面加強林草植被保護，實現生態環境的整體保護和系統修復，促進人與自然和諧發展。

3.4 完善國家水土保持投資效益分配機制

適應社會主義市場經濟發展形勢，鼓勵國家水土保持投資與社會資本結合，提升投資的直接產出效益。完善國家投資的效益分配機制，國家投資產生的直接經濟效益應向土地承包人適當傾斜，照顧廣大群眾的切身利益。已通過承包、租賃、股份合作等方式轉由社會資本開發的荒山荒坡，若水土流失輕微，沒有侵蝕溝道發育，則一般不應安排國家水土保持投資進行開發性治理；若安排國家投資用于特色產業開發，則應當調整股份比例或效益分配比例，將國家投資部分計入土地所有人或承包人的投入。

3.5 強化生產建設項目水土保持過程監管

當前生產建設項目一般采用大型機械施工，工期相對較短，若監督管理不及時則有可能造成巨大的水土流失隱患。要將企業性質的農林開發納入生產建設項目管理。同時，強化過程監管，完善以下幾項制度：

(1)強化縣級水土保持監督檢查制度。縣級水行政管理部門是生產建設項目最有效的監督管理部門，應當強化縣級監管責任，完善縣級生產建設項目水土保持監督檢查制度，明確縣級水土保持監督執法人員對生產建設項目現場監督檢查的內容、頻次及責任追究等事項。對處于施工期的生產建設項目，縣級執法人員每年最少2次到施工現場進行實地檢查。

(2)建立水土保持行政督查制度。上級水行政主管部門對下級部門的執法情況進行定期的督促檢查，是推動工作的有效手段之一。應根據水土保持法的規定，研究制定水土保持行政督查制度。中央級可以由流域機構專項承擔對各省級水土保持監督執法情況的督查工作，省級開展對市、縣級工作的督查。督查內容應當包括生產建設項目人為水土流失控制情況、水土保持執法機構和隊伍建設情況、水土保持法規和規章制度建設情況、定期開展生產建設項目水土保持監督檢查情況、執法與處罰情況等。

(3)建立生產建設項目過程監測成果公告制度。對依法應當開展監測的生產建設項目，各級水行政主管部門要及時將生產建設單位報送的主要監測成果和驗收結論在網絡上公告，一方面作為監督管理的依據，另一方面作為公眾監督的依據。

寧堆虎(1963—)，男，山西陽城縣人，教授級高級工程師，碩士，長期從事水土保持科研、國際交流和管理工作。

2017-10-10

(責任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2017)11-0011-03

中國科學院野外站聯盟項目(KFJ-SW-YW029)；水利部公益性行業科研專項(201501045)