關于農民集體經濟組織成員資格認定問題的思考

摘 要 本文先從國家政策規定和現實必要性兩方面提出了研究此問題的背景，接著從三方面闡述了研究此問題的意義，最后提出成員資格認定過程中應遵循的原則，認定主體和認定程序。

關鍵詞 農民 集體經濟 組織成員 資格認定

作者簡介：毛青，西安財經學院2014級經濟法學專業碩士研究生，研究方向：農村經濟法制。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.101

一、引言

近年來，國家相關政策中，如黨的十八屆三中全會發布的《全面深化改革若干重大問題的決定》，2015年11月2日《深化農村改革綜合性實施方案》等都明確提出了保障農民集體經濟組織成員權的任務。足以見得國家對成員權保障的重視，然而要保障成員權利，應首先對成員資格進行明確規定。只有成員資格界定問題順利解決，才可以有效保障成員權利。此外，由于農村集體土地征用引發的上訪案件越來越多，征地補償費分配糾紛數量也與日俱增，還有涉及集體收益分配權、宅基地使用權等的相關訴訟案件亦不斷上漲。引發這些問題的根本原因是未解決集體經濟組織成員資格的認定問題。這不僅導致集體經濟組織成員的一系列與土地相關的權益無法保障，還影響農村治安和社會穩定。由于目前我國還沒有專門的法律、法規對成員資格進行界定，致使成員權利在受到損害時，出現救濟不能的情況。故而有必要對此問題進行探討，為立法提供參考依據。

二、成員資格界定的意義

1. 從立法方面看，農民集體經濟組織成員資格的界定標準問題，僅在一些地方立法中有規定，比如，2008年2月27日《都江堰市農村集體經濟組織成員確認辦法（試行）》，2008年10月13日《南海區農村集體經濟組織成員資格界定辦法》，還有四川省成都市溫江區、山東省濰坊市寒亭區等地也專門出臺了關于集體經濟組織成員資格界定的地方性法規，對成員資格的確定作出了具體規定，但在我國法律上仍沒有進行相關規定。雖然各地通過不同方式對集體經濟組織成員資格進行認定，但難以形成統一定論，這導致農民集體經濟組織成員資格判斷標準不統一，相關案件不能得到平等的對待，損害了廣大農民的切身利益。

2. 從實踐方面看，由于農村集體經濟組織在土地承包、宅基地劃撥、征地款分配等和產權制度改革中成員資格相關的糾紛日益增多且情況復雜，司法實踐中，由于缺乏統一的、權威的認定標準，審判人員依照自己的主觀判斷進行審理和判決，可能導致相同的案件由于審判人員不同，結果也不相同的情形出現，這不僅會損害法律的嚴肅性，農民權益亦無法得到有效保障。

3. 從農村內部治理方面看，出嫁女、入贅婿、喪夫成員、學生和外出務工人員等弱勢群體的合法權益容易遭受侵害。由于每增加一名新的組織成員，原集體經濟組織成員的利益可能會隨之減少，有些成員利用其家族勢力大，成員多的優勢依照合法程序來侵害少數成員方的利益。因此對成員資格認定作出明確規定，可以合理保護弱勢群體的利益。

三、成員資格認定過程中應遵循的原則

1. 平等認定原則。平等認定原則可以從兩個方面來理解：一是地位平等。即所有的成員在資格認定過程中都具有平等的地位。集體經濟組織成員不論年齡、性別，婚生子女還是非婚生子女，計劃生育子女還是非計劃生育子女，嫁入婦女，上門女婿，合法收養子女等，只要符合該行政村內規定的成員資格認定的標準，都應受到平等地對待，取得成員資格。二是標準適用平等。即所有成員都要平等地遵守相同的規則。除有法律規定的特殊情況外，任何成員在認定為集體成員時，參照標準應當一致，不應對一些成員適用這種標準而對另一些成員適用那種標準。以防止部分成員耍特權、侵害他人利益的現象出現。

2. 程序公開原則。成員資格界定的工作應按照既定的程序進行，且程序應對集體成員公開。還應明確各工作人員的職責和分工，并為廣大成員所知悉。對成員資格認定過程中的每一個環節以及適用的每一條規定，組織成員都有權并且可以對其進行監督并提出異議。程序應嚴格按照規定執行，應該由成員集體表決的，應經過本集體經濟組織成員會議的2/3以上成員或者2/3以上成員代表的同意。嚴禁程序流于形式、成員表決權“被代表”的現象出現。程序公開原則是為增加資格認定過程的透明度，防止暗箱操作，以真正做到公平、公正。

3. 村民自治與國家管制相結合原則。村民自治是一種經法律認可、國家支持的民主實踐，村民可依照自己的意愿管理本村事務。由于成員權利關系到農民的切身利益，完全由村集體經濟組織來確定成員資格，可能造成結果不公平、侵害弱勢群體權益的情形出現。如果弱勢群體的基本權利無法得到保障，不僅有損人權，還有可能影響社會穩定，因此國家不能放任不管。然而國家管制也應限制在一定的限度和范圍之內，應該與村民自治有效結合。即村民自主管理好村內的事務和秩序，政府在必要時進行合法、有效的監督和干預。

四、成員資格認定主體

集體經濟組織成員資格的認定工作該由誰執行，目前學界對成員資格認定的主體主要有以下四種觀點：一是采取村委會認定與司法干預相結合的方式進行認定。二是應由村委會作為認定成員資格的主體。三是應當統一由集體經濟組織作為認定主體進行認定。四是成員資格以集體經濟組織為主要認定主體，國家機關進行適當干預的方式認定。通過上述四種觀點可以看出，成員資格認定主體主要分為兩類，一類是由村民委員會作為認定主體，另一類是由集體經濟組織作為認定主體。到底由誰作為認定主體，應首先區別村委會和集體經濟組織。

關于集體經濟組織，憲法條文明確規定我國的集體經濟組織實行民主管理，有獨立進行經濟活動的自主權。由此可以看出憲法將村集體內經濟活動管理的職能賦予了集體經濟組織。關于村民委員會，根據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是基層群眾自治組織，是依照國家法律規定必須設立的，主要負責本行政村內的公共事務，維護村內治安、秩序，作為村民和人民政府之間的橋梁和紐帶，在兩者之間起到上傳下達的作用。此為村委會的性質和職責。該法還規定村委會應給予集體經濟組織關于經濟管理活動的工作以尊重和支持，由此可以推斷出集體經濟組織才是經濟管理活動的主體，村委會只起到協助作用。雖然該法也規定了屬于農民集體所有的土地和其他財產也可以由村委會經營管理，但也對其這方面的職能進行了限制，只有按照法律規定才可以執行，不能自主執行。

另外，其他相關法律亦規定了村委會對農村土地和其他財產也享有管理職能。比如《土地管理法》、《農村土地承包法》，其中規定了集體經濟組織和村民委員會都有權對農民集體所有的土地進行經營管理。該法在規定二者行使該職權時使用的是“或者”一詞，即要么由集體經濟組織行使，要么由村委會行使。并非二者共同行使，可以看出行使主體只能有一個。這就使得村委會和集體經濟組織職能存在重疊，并為村委會行使組織經濟管理職能提供了法律依據。但是，筆者認為，法律之所以這么規定是在于法律的嚴謹性，畢竟不是每一個行政村內都設有集體經濟組織，如果一個行政村內未設有集體經濟組織，而法律規定只能由集體經濟組織行使經濟管理職能，那么就會缺失行使主體。規定只能由集體經濟組織作為主體會使得法律規定不夠嚴謹。因此，集體經濟組織是直接的、首要的經濟管理主體，在未設有集體經濟組織的情況下，才能由村委會行使該職權。然而，雖然法律規定可以由村委會行使本村內的經濟管理職能，但是由村委會行使該職權可能導致村干部利用職權侵害組織成員利益的現象發生，不利于農村經濟的發展，因此，建議法律應盡快明確村委會與集體經濟組織的關系，使二者職能分離，即村委會主要負責行政村內的政治性事務，集體經濟組織負責管理村內的經濟性事務，使兩者做到各司其職，各負其責。

因此，由集體經濟組織作為成員資格認定的主體最為合理，所以，我們不采用第一和第二種觀點。第三和第四種觀點的區別在于是否需要國家機關適當干預。正如前文所提到的，完全由集體經濟組織來確認成員資格，可能存在部分組織成員的權利無法實現的情況，這樣就無法達到保護成員權利的初衷，因此，不能僅以集體經濟組織作為認定主體，還需要國家機關的參與和監督，這樣才能保障全體成員，尤其是弱勢群體如婦女、超生兒童等的權益。

綜述所述，成員資格認定的主體應由集體經濟組織承擔，并以國家機關進行適當干預的方式進行。首先由集體經濟組織根據相關規定對成員資格進行認定，將認定結果上報至相關國家機關，再由國家機關對資格認定的申請、認定過程、認定依據進行審查，以確定最終結果。以防止應該認定而未認定，不應認定而認定的情形出現。

五、成員資格認定程序

根據地區試行的經驗以及筆者的一些觀點，成員資格認定程序包括申請、審核、表決、公示、上報、歸檔、備案七個步驟。申請，即符合條件的農村居民，在每年成員資格認定時間，提出書面申請，并提交相關證明材料。審核，即由本集體經濟組織成員代表大會授權的工作小組進行審核。表決，必須由本村集體經濟組織成員或成員代表會議決定的，應當按以下程序進行：一是集體經濟組織進行組織和主持會議；二是本村集體經濟組織成員或成員代表會議的實際出席人數必須超過應出席會議人數的三分之二，不能出席的，可委托其他成員代為出席；三是必須經出席人員三分之二以上表決通過，才可以擬定認定為本村集體經濟組織成員的建議名單，表決結果形成書面文件，并簽字確認為有效依據；四是表決結果應當場宣布，并將書面文件存檔。公示，成員資格認定結果確定后，在村集體內進行公示，存在異議的申請人可提出異議申請，由集體經濟組織成員代表授權的工作小組進行調查，并在本集體經濟組織成員代表會議上討論，同一申請人申請調查討論不得超過三次。上報，即村集體經濟組織將確認后的結果（包括已經確認和申請了但未被確認的成員）以及各成員相關證明材料、適用標準、會議記錄等交由相關政府部門進行復核，相關政府部門復核通過后，無異議的確認為最終結果，有異議的進行調查，并進行修改確認為最終結果，然后再次公示。歸檔，對通過資格認定的成員，集體經濟組織應當建立檔案歸檔制度，本村集體經濟組織成員資格名冊及歸檔材料須經本村集體經濟組織負責人簽字蓋章后存入檔案。備案，成員資格認定、變更等資料應及時上報鄉鎮及市農經局備案。

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