鹽城市社區矯正工作中社會組織培育和發展的對策思考

摘 要 社區矯正是指要恢復矯正對象的社會功能，幫助其實現自我發展，從而預防犯罪，實現社會穩定。而專業社會力量進入社區矯正為犯罪矯正制度帶來了一種全新的價值理念和工作方法，對社會矯正工作開展具有極其重要的作用和意義。本文主要對鹽城市社區矯正工作中社會組織培育和發展的現狀及問題進行了分析，并提出了相應的對策建議。

關鍵詞 社區矯正 社會組織 社會工作 政府購買

作者簡介：卞海霞，中共鹽城市委黨校副教授，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.100

社區矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區內，由司法行政機關在有關部門和社會力量的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。作為一種源自發達國家、新興的刑罰執行方式，其提出的執行理念在民主政治日益發展的今天，具有非常重要的積極意義。其中專業社會力量進入社區矯正為犯罪矯正制度帶來了一種全新的價值理念和工作方法，其實施社區矯正的目的就是要恢復矯正對象的社會功能，幫助其實現自我發展，從而預防犯罪，實現社會穩定，因而在整個社區矯正過程中發揮了不可替代的作用。

一、鹽城市社區矯正工作中社會組織培育和發展的現狀

隨著鹽城城市化進程的推進，進城人員日益增多，犯罪率也日益上升，對社會管理提出了新的挑戰；同時隨著勞教制度廢除后，社區矯正中心逐漸成為區縣社區矯正工作的統一執法平臺，社區矯正的工作模式在迅速轉變、工作流程在逐漸規范。因而在新形勢下，社區矯正中的社會組織如何實現工作模式轉化和職能規范化，是當下亟需解決的問題。近年來，鹽城市司法局高度重視特殊人群教育幫扶社會組織扶持推進力度，按照“政府主導推動、社會組織自主運作、社會多方參與”的工作思路，市司法局積極培育和發展社會組織，建立政府購買服務機制，搭建多層面合作平臺等措施，構建起以司法行政為主體、社會組織為兩翼、社會協同與公眾廣泛參與的社區矯正工作新格局。一是建立“五老”志愿者隊伍。聯合關工委，先后招募10000多名老黨員、老干部、老專家、老戰士、老模范等“五老”志愿者，與刑滿釋放人員結成“一幫一”、“多助一”的幫扶對子，常年開展幫學、幫教、幫困“三幫”活動，重在轉化思想、矯正行為、灌輸知識、培養技能等人性化管理上下功夫。二是成立安置幫教協會。建湖、射陽、阜寧、亭湖等地建成安置幫教協會，設立幫扶基金，幫扶特困刑釋人員和服刑人員未成年子女，臨時性幫助1280名特困人員，贈送幫困資金10多萬元。三是牽手各類公益組織。市心語心理健康服務中心、鹽都“夕陽紅”幫扶工作隊、射陽“法治驛站”、阜寧“愛心驛站”、東臺義工聯等社會組織，參與市和各縣（市、區）組織的主題幫教活動，主動走訪刑釋人員家庭，宣傳法律法規，幫助解決問題。參與進監幫教活動20余次，舉辦法制講座53場次，走訪800余刑釋人員家庭，為34人提供心理輔導服務。四是依托法律服務社資源。以全市1317家法律服務社為載體，開展針對性的回歸和融入社會服務。對自謀職業、自主創業的刑釋人員幫助審查、簽訂合同，提供全程法律服務。日常幫教中做到 “空閑時上門去走走，農忙時抽空去看看，碰面時主動問問，關鍵時多多關心”，不讓其思想滑波，不讓其喪失生活信心，不讓其重新違法犯罪。五是通過政府購買服務引入社會組織參與特殊人群教育幫扶。2016年2月底，市司法局與鹽城、江寧監獄、方強強制戒毒所以深化四方聯席會議機制為契機，以推進“黃絲帶”關愛幫扶為抓手，以特殊人群教育幫扶社會化為目標，共同出資5萬元，由3A級社會組織——鹽城市心語心理健康服務中心牽頭，開展為期一年的“心靈護航”服刑（強戒）人員未成年子女心靈陪護項目行動。這是鹽城首個政府購買社會組織項目，標志著引入社會組織參與特殊人群教育幫扶正式啟動。

實踐中通過引入社會組織參與社區矯正工作，社區矯正的各項工作都得到不斷提升，如有效提升了教育矯正效果、有效延伸了政府服務觸角、有效促進了回歸，降低了重犯率。但是不可否認，社會力量參與特殊人群幫扶教育也是一個新生事物，其在發展過程中也面臨著不少困難和問題。

二、社區矯正工作中社會組織培育和發展面臨的問題

（一）政府購買服務模式存在的問題

1.政府購買服務的法律屬性不明確，職責定位不清晰：

矯正社會組織和政府通過簽訂《政府采購服務合同》，以此為依據對社區服刑人員進行幫困解難、心理咨詢等服務，在某種程度上緩解了政府公共服務供給不足的瓶頸。但由于這種購買采用的是非競爭性的方式，合同雙方并非決策獨立的兩個主體，不存在競爭市場和競標程序，這種服務合同雖然構成法律意義上的購買關系，但實際上是一種“形式性購買”，并非“競爭性”的購買。這種形式性購買是在中國社會組織市場發育不充分、公民自組織機制薄弱的情況下，政府主動轉移職能的結果，反映了政府“邊培育邊購買”的思路。

2.政府購買服務機制不夠健全：

政府購買服務是一個綜合的過程，其中蘊含著復雜的管理問題，從目前的社區矯正工作實際情況看，政府購買社區矯正的社會服務機制尚不夠完善和健全。一是購買服務合同中關于工作內容的相關條款不夠清晰和確切，從而導致矯正社工與其他矯正隊伍之間的具體職責和分工不清晰，導致矯正社工開展工作時要么大包大攬，要么互相推諉。二是購買服務合同的相關條款不夠細致和全面，如購買服務的專項經費上項目不僅單一片面，而且支出范圍劃分也不甚明確。

（二）矯正社工組織自身存在的問題

1.矯正社工組織獨立性的缺失：

從目前的情況來看，矯正社會組織除了通過購買服務的方式獲得政府的資助外，從市場營利組織或者社會民眾那里獲得的運作資金不多，鑒于其只能通過政府獲得自身需要的資金，它就不得不以犧牲一定的自主性為代價。在工作中，矯正社工很少有人有意識并自覺運用談判、說服、社會動員的專業方法去爭取社會各方的支持，在碰到困難時習慣于直接請求政府職能部門出面解決，最終導致矯正社工組織獨立性的喪失。

2.政府與矯正社會組織關系的行政化：

理論上，政府與矯正社會組織之間應該是平等的合作伙伴關系，政府機關根據合同約定的標準對社工的工作績效進行考核，并不干涉社工組織的運作和內管理。但現在的情況是，在社區矯正工作開展過程中，一些政府機關工作人員還沒有完全把職能定位在協調以及宏觀管理方面，而是做了不少微觀管理的工作，致使社工的監督管理打上了明顯的“行政化”的烙印。在調研中，一些基層司法所明確指出，務必要求矯正社工聽從街鎮司法所的調遣和指揮。在這樣一個背景下，難免出現“社團管理行政化”的情況。

3.社會組織專業化程度不高：

社區矯正是一項專業性、法律性很強的工作，然而調研發現，鹽城市社區矯正社工所從事的矯正工作還只是一些基礎性日常工作，其工作模式和工作理念與專業化的矯正是有較大差距的。專業服務技術以個案為主，小組與社區服務技術較落后，項目發展意識比較滯后，缺乏競爭力。部分社工的主要工作就是坐在辦公室里，給居委會打電話，詢問矯正對象的情況，填寫報表。或者在與矯正對象談話后，用通用模板記錄談話情況，許多談話記錄千篇一律。

（三）相關制度機制建設方面存在的問題

1.社區矯正的社會工作缺乏有效的競爭機制：

政府購買服務的精髓在于打破壟斷，一旦競爭比較充分，有關公共產品（服務）的價格優惠自然會呈現，服務質量也會相應提高，提高財政資金效率的目的也能達到。但在社區矯正工作中，競爭還很不足，這在一定程度上影響了社區矯正工作效率和政府部門的選擇。

2.社區矯正的社會工作缺乏有效的激勵機制：

由于社會組織從事的多是市場不愿、政府不能從事的公共物品的提供，志愿精神和奉獻精神就成為社會組織工作人員取得較好績效的前提條件。但對于社區矯正中那些領薪的雇傭者而言，并不一定都能具有強烈的奉獻精神及志愿精神。有一部分社工把自己的工作看成是謀生的手段，至多是一種職業，而不是一項甘于奉獻的神圣的事業。因而社工往往存在內在激勵不足、職業發展預期較小的情況，再加上監督強度不夠，這就直接導致社工開展工作的積極性、主動性和奉獻精神大打折扣，無法全身心地投入到罪犯矯正工作當中。

3.社區矯正的社會工作缺乏有效的評估監督機制：

目前對社區矯正社會工作的考核，不論是政府部門還是社會組織自身，多使用主觀績效指標，評價體系中缺乏定性指標，考核過于注重結果，如矯正對象的重新違法犯罪率、就業安置率等。同時績效往往是通過組織內部進行判斷和分析，公信力則是通過表彰方式來取得，這種陳舊的思維觀念以及落后的評價手段，影響了矯正事業及矯正組織的進一步發展，也難以得到普遍的社會認同。

三、加強社區矯正社會組織發展的對策和建議

（一）對完善社區矯正購買社會服務模式的建議

1.建立社會組織參與社區矯正的充分競爭機制：

采用政府購買這種市場方式開展社區矯正相關工作，就應當按照市場規律來實施和操作。政府在對社區矯正的部分工作進行外包時讓多元的競爭主體充分競爭，中標的社會組織可以與政府部門一道，既確保對矯正的監督和管理到位，又能夠通過及時的、有針對性的服務和幫教，矯正對象的心理和行為偏差，促使其順利回歸社會。

2.建立社會組織參與社區矯正的有效激勵機制：

為了增強社工的激勵強度，必須要優化薪酬結構。從組織內部管理來看，要改變目前的“大鍋飯”的薪酬結構，要根據社工工作的績效考核的結果，拉開社工收入檔次。同時要根據社工工作的年限、能力水平的提高以及物價水平的變化，對社工工資予以合理的晉升。

3.健全社會組織參與社區矯正的監督考評機制：

要制定出符合社區矯正特點的評估框架和指標體系。健全對矯正社會組織的考核評估機制，不僅能使社會組織發現自身存在的問題，促進組織能力的提高和制度建設，規范行為，強化自律，還能提高其工作效率和公信力。同時作為既具有激勵，又具有約束功能的評估，也是對社會組織進行管理和監督的一個非常有效的手段。

（二）對矯正社會組織自身發展的建議

1.維護組織的獨立性，實現自身服務領域專門化：

矯正社會組織應主要定位于在社區矯正領域中政府無法解決的事務上。矯正社會組織必須堅持資金來源不影響機構和活動獨立性的原則，以提供專業化的服務和發揮專業影響力為導向，不斷實現自身服務領域專門化。

2.加強組織自身建設，逐步建立合理完善的內部治理機構

矯正社會作為相對獨立的自治組織，它應具有自我管理、自我判斷的機制和能力。在自身管理方面必須建立獨立的管理程序，不受包括政府在內的外部團體、力量的控制。其規范運作需要建立產權明晰、制度規范、監管有力的法人治理結構來防范社會組織在組織使命、發展戰略、運作方式上偏離方向，遏制少數精英對組織運行和公共性本質的損害，從而降低運行成本，提高組織效率和服務質量。

3.加強矯正社會工作的隊伍建設，確保組織提供服務的專業化和公信力：

由于組織的特殊性，矯正社會組織需要通過不斷探索現代人力資源開發與管理機制、盡快建立并不斷完善社區矯正工作的考評監督制度、暢通矯正社工組織的進出口機制，提高整個社工隊伍的專業化素養和公信力，不斷優化社工的隊伍結構，提高社工隊伍的素質。