預算執行制度改革與中國預算法的完善

摘 要 黨的“十八大”明確指出“應不斷推動我國各項工作法治化進程，以法治建設推動和諧社會、小康社會的實現。”因此，在法治建設的大環境下，我國各社會企業單位必須強化財政預算管理，以保證社會民主政治建設的實現，推動國家持續發展。本文以法治理念為基礎，著重分析了預算執行制度改革的重要意義和當前我國預算法治建設的現狀，并從多個角度提出了完善預算法治建設的實踐路徑，以期為財政預算建設和依法治國方略研究提供理論參考。

關鍵詞 法治建設 預算法 預算執行制度

作者簡介：汪瑋，安徽省繁昌縣財政局。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.072

財政預算是政府每一年的收支總計劃，代表了黨和政府的活動方向與范圍，表明了國家經濟的發展走向，涉及國家建設中政治、經濟、文化、社會及生態各個方面，表征了國家和民眾的共同利益取向，對其執行制度改革的研究兼具重要理論意義和現實意義，下文將圍繞這一重點展開探討。

一、預算執行制度改革的重要意義

（一）是財政預算的本質

預算將政府的財政收支方向、范圍等以科學、合理為手段，以符合實際國情為根本預先規定下來，這對指導政府財政規劃與管理提供了重要參照。而預算執行制度改革和財政預算法治化，強調的是立法機關應以憲法、政策等制度將預算計劃規定下來，以實現對政府財政收支的約束作用，確定民眾與政府的分權與制衡關系，這對實現政府職能轉變、擴大民眾監督職能兼具重要作用，也使得預算由政府管理工具轉變為人民監督工具，從而有力推動預算編制、執行、調整、決算進入法治化進程。從另一角度看，在預算制度推動政府職能轉變的同時，財政監督力度不足、財政資金安置不合理、資金浪費、資源使用率不高等問題仍舊存在，這就影響了財政預算預期效果的實現。因此，要解決這些問題，必須堅持以科學統籌為根本，推進財政預算法治建設。

（二）是人民民主的需求

預算是以經濟估算方式對社會資源的優化配置過程，而以法學視角來看，即要求預算必須確保資源配置的合理性與正當性。換言之，這就要求預算必須以權威性的制度將其規定下來，以保證預算合理、規范及強制性進行，進而實現社會資源共享及公平、公開分配，進一步擴大人民民主權利。具體地說，預算執行制度改革和預算法治化作用集中體現在下述幾方面：第一，憲法明確規定了預算制度的法律效力，并確定了其具有“強制規范”和“授權規范”的性質，即預算制度可指出經濟活動、政策制定的方向、范圍等，全國人大及其常務委員會享有罷免權、質詢權、否決權等權利來維護預算權威性，這在一定程度上對預算審批、預算執行支出進行了控制，強化了政府部門以及社會對預算管理與執行的監督，有利于實現預算審批執行的公開性、開放性。第二，預算涉及國家建設的方方面面，這就決定了預算制度必須服務于各項經濟制度、法治制度、民主建設制度等。具體到人民民主上，即表現預算制度集中服務于人民主權原則、分權制衡原則等方面，這對推動預算主體擴大化、監督主體增加的意義非凡，而在行政機關、代議機構及民眾共同參與預算制度制定及監督的環境下，人民民主也將得到更全面、更深刻的體現。

（三）是推動依法理財的重要保障

預算執行制度改革和財政法治化建設一方面要求建立法治性、責任性政府，另一方面要求建立完善的、適應公共財政制度要求的法律體系。從當前來看，實行財稅體制改革是我國綜合推進經濟體制改革及建立法治政府的關鍵措施，其原因在于：

其一，財政資金分配是政府履行職能的基礎，且覆蓋政府活動的各個領域，乃至企業、家庭及社會經濟活動各個領域，因此，進行財稅體制改革可影響到整個經濟體制改革，推動政府、社會及家庭理財方式的轉變。

其二，當前我國經濟體制改革環境越來越復雜，需從機制與制度上進行突破，而要進行財稅體制改革，則要以預算制度將財稅改革方向規定下來，這就以制度形式提升了預算管理的法治性，利于推動依法理財的實現。

（四）是完善社會主義市場經濟體制的基礎需要

社會主義市場經濟制度是我國最基本的經濟制度，市場經濟在資源配置中發揮基礎作用，同時，受市場經濟自發性、滯后性等特征影響，要實現市場經濟持續發展，即必須要強化市場經濟的法治性，建立相應的法律法規規范市場運行。從政府財政管理上看，即要求依法規范政府的收入方式、數量和財政支出的方向、結構、數量及范圍，以保證政府財政收支狀況合理、合法；而從社會企業單位等公共財政上看，資源的分配必須符合民眾的根本利益，這就要求以法治化的預算制度將預算方向、范圍規定下來。在此條件下，市場經濟依據預算相關政策調整發展方向，進行經濟改革，進而規范市場平穩運行。

二、我國預算法治建設現狀概述

（一）積極方面

就當前現狀和發展形勢而言，我國預算執行制度改革和財政預算法治建設已取得一定成效。首先，我國于1995年出臺的《預算法》就已確定了預算法在政府管理中的作用及地位，之后的《預算法實施條例》、《中央預算執行情況審計監督辦法》、《關于加強中央預算審查監督的規定》等政策文件及法規的頒布，也為預算法執行提供了保障；而《監督法》的頒布，又進一步完善了預算法審查監督的規定；而后自2013年起，將《預算法》修訂列入五年立法規劃中，進一步對推動預算法治建設、提升預算實效起到了重要作用。經過幾十年的努力，我國預算執行制度改革和預算法治化建設取得了一定成效，主要體現在：

其一，預算制度逐步完善。《預算法》頒布后，各地政府根據自身實際發展與需求，結合《預算法》要求，進一步完善了自身預算制度，此舉不僅推動了分稅財政體制的完善，還顯著增強了地方理財與聚財的能力。

其二，政府預算行為得以規范。新《預算法》的頒布將預算的法制性規定下來，不僅強烈刺激了政府在法律框架內編制、執行、批復預算，還為政府預算行為規范化提供了更加強勁而有力的支撐。

其三，預算審計、監督加強。在各級人大加強預算審查監督，財政部門、審計部門加強財政審計，人民民主監督加強的大環境下，我國預算執行已趨向于更為規范化的發展，預算審計所查出的問題逐漸減少。

（二）消極方面

其一，相關預算立法問題突出，立法宗旨定義模糊。首先，是立法體系不完善。修訂后的《預算法》雖將預算推上了法治化軌道，但并未隨著時代變革進行制度完善。如憲法對預算只進行了簡單規定，并未明確界定預算等級權限；而各地政府也并未根據實際完善地方預算制度，且地方財政支出職能范圍并未明晰，導致各級政府常常出現“越位”或“缺位”現象。其次，是在公共預算范圍擴大的情況下，相關配套改革的修訂、立法相對滯后，尤其是對程序性規定缺乏應有重視，整體預算法體系亟待修改與完善。具體地說，預算包括了編制、辯論、聽證、修正等環節，但當前原預算法僅僅對預算編制進行規定，在辯論、聽證及預算修正程序上并未加以規定，且將預算編制僅規定為既定收支資金的安排，缺乏科學性的分析，編制程序簡單，如“兩上兩下”編制程序，如此，嚴重影響了預算的完整性、統一性。再者，是立法概念和定義模糊。2013年修訂后的《預算法》指出預算立法的宗旨為“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法制定本法。”此條文中兩次提到“國家”，但“國家”二字在法律文理解釋上的范圍較廣，可指政府、公民、各級人大等，若指其中一者，則應明確指出；若三者都指，則應說明三者間的關系，明確指出我國一些權力屬于人民、各級人代會是人民行使權力的機關、政府是人代會的執行機關這一立法宗旨，然而“國家”詞義模糊，會給人“國家”就是“政府”的感覺，如此一來，這就違背了立法宗旨本意。

（三）預算執法不嚴現象頻現

完善的法律保障與有效的監督是依法執法的重要保障，但就現階段財政預算法實施及預算監督來看，其效果不足以落實財政預算依法執法。具體表現如下：

其一，財政預算法地位不高，約束力不強。從財政預算法實施狀況看，預算管理預算收支口徑不統一，預算種類較多，但管理中并未對預算進行科學定位及范圍界定，極易造成預算管理范圍廣卻不細致；還有，預算過程中往往不按照預定支出、科目進行，而是隨意調劑，最終影響了預算的權威性；此外，預算公開性、透明度也有所欠缺，導致實際支出與預算偏離較大。

其二，各級人大、財政部門、審計部門等相關監督部門應當制定權威性的審計、檢查及監督制度，并進行強有力的監督，但在實踐中，仍有部分職能部門實際監督力度不足，如人大審批預算大多關注財政收支總量，而不是具體項目，一定程度上影響了財政預算執法的落實。《預算法》明確規定了各級政府應當“不列赤字”，當政府預算經批準生成法律文件后，應嚴格遵守、不得隨意變更或調整，但很多地方政府仍有財政赤字，并存在私設“小金庫”的行為，甚至有部分地區政府無視法律，大搞“暗箱操作”，常發生不按預算辦事等現象。究其原因，這類有法不依現象的存在，很大程度在于當下法治化理念尚未形成。雖然依法治國已成為國家發展戰略，但受我國預算法制建設、“人治”觀念、預算改革保守等因素的影響，預算執行制度改革過程中常出現有法不依現象。具體而言，一是因為從我國預算法制建設與改革來看，1951年所頒布的《預算決算暫行條例》規定了一些預算程序，且在此法基礎上出現了大量與預算相關的制度，但對預算民主性、公開性的相關規定較少，難以為人民依法辦事提供良好的制度支持。二是因為長期的“人治”觀念嚴重影響著當下社會，預算執行制度形同虛設，一些人在面對預算問題時往往采用行政或經濟手段，而并不采用法律手段，最終導致部分人借助行政權力來尋獲自身利益。

（四）預算違法追究機制缺漏

執法必嚴、違法必究是強力打擊違法犯罪的必要手段，但受到審計者個人素質、違法成本、嚴打制度等一系列外部和內部環境因素的影響，財政預算執行審計中常常對預算違法的行為不予追究或追究力度不足，此種現象不僅姑息了預算違法行為，同時變相降低了地方政府維持當地財政平衡的積極性，對預算執行制度改革和預算法治化建設的踐行有害無利。

三、完善預算法，助力預算執行制度改革的實踐路徑

（一）加大對財政預算的審查力度

實現預算法的完善和財政預算管理的高效不僅需要以制度管理的方式將預算的法律權威性加以規定，規范政府依法、按程序進行預算控制，還需要采用有效的預算管理技術，提升公共財政收支預算的科學性、合理性，將最優化的預算規劃和措施置于人民的視野中，實現財政預算的為民服務性、公開性。具體地說，首先，要充分發揮各級政府人大及其常委會的審查作用。財政部門預算管理、審計部門預算審計均為體制內部監督，與此相對，各級政府人大及其常委會對政府預算的審查監督則是外部監督，其對提升政府預算的外在影響力同樣至關重要。因此，在進行內部管理與審計的同時，對涉及人大預算審查監督內容的預算，必須以中央預算審查監督相關規定來落實。其次，加大各級人大的審批權力。人大會議時間短、涉及內容多，對某一方面的規定較為籠統，因此要提升預算的科學性、權威性，必須依賴于政府公布預算編制要求，以此來規范編制的程序性、完整性；同時，各級人大還應當提前介入到預算編制中，以專業性審查方式來強化對預算執行的監督，重點圍繞超出預算的收支狀況、變更狀況等情況進行深度監督。需要注意的是，除進一步完善預算編制外，各級人大及其常委會還應當按照法定程序，對預算及決算中的問題進行質詢，并對重大問題展開聽證、討論，做出相關決議。

（二）堅決落實財政預算實施狀況

我國是一個發展中大國，各地的經濟發展水平、政策制定等具體情況不盡相同，因此在實行預算執行制度改革和推行新《預算法》的過程中，必須堅持“一切從實際出發、具體問題具體分析”的原則，制定與之相關的政府債務管理、財政轉移支付政策。例如，針對新《預算法》限制地方政府債務的要求，必須根據地方政府的具體情況，在新《預算法》的法律框架下靈活處理相關問題，而不是片面地執行“一刀切”的原則，凡事兼聽則明，偏聽則暗，“一刀切”式的政令不僅不利于地方經濟的發展，也有悖于新預算法規避地方債務風險的初衷。除上述外，對于預算執行制度改革和法治化建設措施的落實，還將影響政府在人們心中的形象，關系到財政預算法治化建設實效，因此，為推動財政預算依法落實，必須在強化監督、公開管理的同時，強調預算執行部門、司法部門的具體職責，進一步細化預算違法相關行為，使執法與司法部門對具體化的預算違法行為能夠有法可依，有理可循，能夠根據違法程度、責任范圍確定懲處力度及方式，切實推動財政預算法治化建設。

（三）建立健全財政預算法律體系

預算法律體系由憲法及憲法框架下的法律法規組成，這就要求一方面以憲法形式將預算、預算程序、行為主體等內容規定下來，以增強預算的權威性及強制性，另一方面即要對預算相關性法律法規進行完善、細化，以增強預算的可實施性、可操作性。具體地說，第一步要完善《預算法》，增強預算約束力。也就是說，在現行預算法基礎上，對于《預算法》的修訂，不僅要考慮到國家政策的民主性，還應將社會治理中所出現的新制度、新法規考慮在其中，實現新《預算法》與其他相關法律法規的銜接；同時，對于《預算法》的完善過程還應涉及地方政府預算問題，以科學、統籌的眼光對地方政府債券、法債權進行規定；同時確保立法宗旨始終圍繞服務民眾、保障人民利益最大化為目標，明確指出立法宗旨精神、“國家”的準確含義。第二步要完善監督、公開化法制，為預算落實提供保障。預算監督的有效性，預算實施的公開化、民主性影響著財政預算的執行，因此，在建立健全現行《預算法》的同時，還要強化相關監督法律法規的建立與完善。但要注意中央與地方財政事權的匹配性，明確每一預算監督主體的責任范圍，增加人大預算機構的設置，并配置高素質的預算及預算監督人員，推動預算編制依法進行；要確立預算公開性制度，鼓勵社會群體參與到預算監督中來，提升預算的公開性，進一步完善民主理財制度。第三步要同步完善其他相關法律法規，也就是說，在完善現有預算相關制度的基礎上，還要將全部財政收支情況納入預算管理之中，建立含公共預算、基金性預算、社會保障預算及國有資本運營預算的“復式預算體系”，并對預算進行全過程管理，尤其注意中期滾動預算，以對財政運行狀況進行前瞻性評估，形成系統、完備的中國社會主義法律體系。

（四）全面完善財政預算監督機制

各級人大及其常委會是財政預算審查監督的關鍵力量，在發揮其監督作用的同時，應充分調動其他監督力量，形成多元監督參與的財政預算監督環境，進而推動財政預算監督機制的完善。具體地說：

其一，要全面貫徹財政預算法律的可訴性理念，加強財政預算的司法監督。司法活動基本功能在于調整糾紛而實現社會穩定，也是對公民、政府、社會組織能否依法享有合法權利及義務的監督過程。換言之，即表明預算執行制度改革和財政預算法治化建設必須充分考慮利用人民檢察院、人民法院的調查、監督職能，對財政預算工作者、行政部門及司法工作者進行司法監督，以規范預算行為，保證司法機關嚴格司法、公正司法。但從側面來看，僅僅使用法律并不能完全實現人們自控、守法，因此，要實現自覺性，必須加強可訴性理念與預算法相結合研究，構建預算法的司法審查制度、擴大司法審查對象、設定司法審查范圍、確定司法審查標準，進而體現司法的公正性與能動性。

其二，要增強監督的開放性，加強民主監督。財政收入的主要來源于納稅人，這就需要以相關政策推動納稅人參與到監督中。財政預算的根本目的在于實現全社會民眾的根本利益，因此，應將全社會群體納入監督者中，并將財政收支公布于社會，以切實保障社會群體對政府財政的知情權、監督權。

四、總結

綜上所述，依法治國是黨的領導、人民當家做主的重要保證，而預算執行制度改革和財政預算法治化建設是依法治國方略的重要內容，具有高度的政治性。因此，要推動預算執行制度改革和財政預算法治化建設持續進行，必須在完善相關法律法規的基礎上，加強監督主體的監督作用，強化依法預算、嚴格預算執法與司法，嚴厲打擊預算違法行為，全面強化立法、司法、執法各個環節。

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