淺析西方國家行政改革四理念

摘 要 Paul C. Light將西方國家所進行的行政改革的方向和理念歸納為科學管理、反浪費之戰、戒備之眼、解制管理四個主要方面，目前，我國政府部門的行政改革正處于進一步深化階段，研究、學習和借鑒西方國家的行政改革理念具有一定的理論和現實意義。

關鍵詞 西方國家 行政改革 四理念

作者簡介：熊郁云，武漢大學政治與公共管理學院。

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.060

自行政管理產生以來，如何進一步完善行政管理一直是呈現在各國管理者面前的一個重要課題，與此同時有關行政管理改革的各種理念和方式也隨之產生。二戰結束后六十多年里，西方各主要資本主義國家也都陸續進行了一系列的行政管理改革。學者Paul C. Light將它們所進行的行政改革四理念總結為科學管理、反浪費之戰、戒備之眼和解制管理。

一、西方國家行政改革的原因

除政治、經濟、社會等方面因素外，政府部門管理內部的變化以及國際環境的發展也是導致當代西方國家所進行的行政改革的原因。在經濟社會發展、行政管理系統的自我革新功能完善方面，這些國家的行政改革發揮著很大的促進作用。強大的行政改革創新能力甚至被認為是一個國家增強自身競爭和發展能力的基礎性條件和核心決定因素之一，因而備受西方各國高度重視。

注重國家干預主義的羅斯福新政，使美國經濟出現了二戰后的繁榮，但隨后不久便面臨停滯與衰退。與此同時“石油危機”導致西方發達國家經濟衰退，西方經濟史上出現了失業與通貨膨脹并發的經濟“滯脹”。經濟衰退、嚴重的財政赤字，這些高社會福利國家無法應對財政支出壓力。擺脫財政困境和提高效率成為其行政改革的主線。在不能提高、增加稅收，或限制、終結政府提供公共服務的情況下，提倡行政節約和改善財政支出效率便提上了改革日程。

財政危機、行政效率低下和政府行政的無效，民眾日漸對政府不信任，催生了對政府行政監督的要求。而隨著民主政治的推進，民眾要求政府部門決策管理過程更加透明化、開放化。同時隨著第三次科技革命的到來，產業、勞動和社會等的結構方面發生了深刻變化，行政部門在社會服務需求回應和對自身管理改善方面面臨著挑戰。于是，西方國家政府開始注重信息的收集、歸納和應用，使其信息管理和政務服務變得高效、便捷，并在西方行政改革中占據著重要位置。

二、西方國家行政改革“四理念”比較研究

談及對當代西方國家行政改革方向和理念的歸納總結，Paul C. Light從運行機制、內容、功能等方面對科學管理、反浪費之戰、戒備之眼和解制管理進行了比較研究。

（一）科學管理

科學管理是西方政府行政改革的第一次浪潮，這一理念起源于泰勒的科學管理主義理論。科學管理主義理論主要強調結構、規則以及追求“最佳途徑”，因此，在這次改革浪潮中，西方國家的行政改革也強調等級制、分工細致、專業化和建立明確的指揮鏈。

科學管理思想起源于企業管理，引用到行政管理，其關注的中心問題是提高行政效率。其運行機制是通過制定一系列詳細的行政規則，通過嚴格執行這些規則，以期實現行政行為的標準化，從而提高行政工作效率。科學管理傾向于打造強政府，它主張加強國家的干預，強調政府宏觀調控經濟的作用，可以說科學管理在某種程度上強調國家干預第一主義。回顧西方國家的行政改革歷程，雖然政府在管理中的主導作用時有進退，但科學管理一直是貫穿其中的一個重要主流思想。

（二）浪費之戰

隨著財政危機的出現，如何在保持既定服務質量的前提下，大幅度減少開支避免和減少財政浪費是西方行政改革需要解決的又一難題。加強審計和調查成為西方國家提高新政效率、實現政府行政的低成本的一個重要舉措。

一些理論流派則注重強調經濟和節約，設立了審計、稽查人員和總檢察長等職位。通過加強審計和調查，科學完善政府的財務管理，加強財政收支管理，并能有效打擊內部腐敗等問題。同時通過使各部門不同層級的負責人都能明確各自目標、明確產出與績效的測定方法和標準，強調他們對可利用資源的充分了解，促使其形成對資源充分利用的責任化意識，從而避免和減少財政浪費。

（三）戒備之眼

戒備之眼旨在強調對國家行政行為的監督和監控，它強調的是公平和公開。西方國家的行政管理之所以出現國家的過度干預和政府失敗現象，一方面固然有其行政管理機制的缺陷，另一方面也與缺少對政府有效的行政監督相關。公共部門權力的增長，會使政府的權能增強，對其適度運用便能造福于民，但政府權能若因缺少制約而過度膨脹則會損害民眾的權益。公共權力具有強制性和公共性，其影響力和影響范圍非常大，若因失去監控而被濫用，將產生極大的危害。因此，必須對公共權力賦予相應的責任，通過制定和完善行政監督體系，從而加強對公共行政的約束和監控。

在近代西方的行政改革中，進一步加強了包括立法監控、司法監控、政黨和社團監控、社會監控和輿論監控等對公共行政的外部監控。隨著社會的進步和社會民主程度的加強，不僅要保障言論、新聞、集會、請愿等的自由，也要求政府行政行為更加公開化、透明化和信息化。

（四）解制管理

受新自由主義管理的影響，西方國家行政管理的第四次改革浪潮中凸現出了解制管理的改革理念。解制管理著重于對政府工作人員的管理。通過授權給工作人員、改進業務流程、工作團隊建設、機構扁平化等的轉變，使各級政府部門工作充滿彈性，從而實現政府行政的高效率。

新自由主義管理，對西方國家的公務員們提出了保持政治中立的要求，這是西方文官制度的核心原則和主要特征之一。它明確要求公務員不能參加任何黨派的政治活動：不許公務員參加支持或反對某一黨派的集會游行，公務員也不能利用自身職務之便為某一政黨做競選宣傳或募集競選經費等，即要求公務員外在行為上的中立。而在內在思想上的中立上，政治中立也對公務員提出了不能將自身的黨派價值觀帶到工作中的要求。公務員不得因為其自身黨派價值觀，影響其向政務官提供的政策咨詢及方案選擇的客觀公正性。

（五）西方改革四理念的沖突與融合之路

在西方國家行政改革的四次浪潮中，科學管理、反浪費之戰、戒備之眼和解制管理四個改革理念之間既存在沖突，也有相互融合結合之處。它們有著統一的改革目標，都致力于解決政府信任危機、財政危機以及完善政府行政管理和提高行政效率。

科學管理旨在加強對政府雇員領導和指揮，強調等級制，強調政府的干預作用，并通過制定詳細的規則來標準化行政行為，而解制管理則提倡通過廢除政府部門過多的規章制度，實施權力下放和員工授權，它希望組織和員工能從其它三種管理的壓迫性規則和監控下解放出來，依靠政府官員的責任心和能力來從事新的創造性工作，充分發揮組織機構和政府雇員的創造性和積極性，從而提高政府的行政效率；科學管理通過改變行政管理和政府結構以實現政府效率，而反浪費之戰則強調經濟和節約；科學管理致力于打造的強政府和解制管理希望的權利下放一方面有著彼此相沖突的矛盾，但面對戒備之眼對政府和公務員的過度管制時，它們卻又站在了同一戰線。

三、西方國家行政改革對我國的啟示

（一）當代西方國家行政改革對我國政府當前所進行的行政改革具有先導意義

當前社會和歷史條件下，我國目前正在大力推進的行政體制改革，這與當時西方國家進行改革所處的社會歷史條件具有相同或相似性。當代西方國家在進行行政改革時出現了市場化取向，而我國在推進行政體制改革的同時也在不斷推進和深化經濟體制改革，目前我國已初步確立了中國特色社會主義市場經濟體制的總體框架。在發展市場經濟的總體要求和方向上我國與西方國家是一致的；經過三十多年的改革開放，中國的全球化、國際化進程不斷加快，目前我國已加入世界貿易體系，中國早已充分參與到全球化的分工與競爭之中；此外，隨著信息社會的快速發展，我國的經濟和社會結構也隨之發展變化，社會意識和公民需求也發生了很大的變化，這些也給我國的行政改革設置了難題。

行政改革所處社會歷史條件的大致相似性，使我國政府部門的行政改革與西方國家的行政改革具有共同點：即彼此改革的基本取向、改革的總方向和總目標具有一致性。不論是西方國家還是當前中國政府部門的行政改革都需要適應市場經濟的發展要求、符合全球化競爭和信息化社會需要。因此，當代西方國家的行政改革具有先導作用。

（二）中國現實國情不同于西方國家，必須探索既符合中國國情、又能適應世界潮流的政府治理模式

中國特色社會主義制度使我國不同于西方資本主義國家的社會制度和政治體制，由于我國目前正處在構建和健全社會主義市場經濟體制的轉型階段，不同于西方發達國家成熟的市場經濟，我國的發展程度仍較低。此外，在行政文化現代化過程中，還面臨著我國獨特而深厚的傳統行政文化傳統的巨大挑戰。

這些構成了我國不同于西方國家的現實國情，因而，在我國當前所進行的行政體制深化改革的過程中，我國改革的道路、策略和決策選擇的與西方國家改革之間的差異性，而這也要求我們必須探索既符合中國國情、又能適應世界潮流的政府治理模式。

（三）深化我國行政體制的改革須正確處理現代化和后現代化之間的矛盾，從而確保改革取得成功

目前我國仍處于現代化發展的較低階段，我國行政體制改革擔負著多重任務：在當前的行政改革中，要根據社會主義市場經濟的發展要求，完善各項法律、制度和規則，建立和健全我國社會主義市場環境；進一步完善養老、醫療、失業等社會保障制度，使之適應市場經濟發展要求；在完善對我國政府們的監督管理方面，要建立健全各項行政法規、建立和切實實施行政公開制度、確保依法行政；此外，還應進一步建立和完善公務員管理制度，推行嚴格按照職類、職位、職級劃分的公務員科學管理制度。

與處于現代化較高階段即后現代化階段的西方各國的改革相比，這些改革內容看上去似乎剛好相反。這既反映了中西方行政改革因所處市場經濟發展階段不同而出現的差異，同時也折射出西方國家的改革是由一個極端走向另一個極端的必然現象。在行政現代化過程中我們不能重蹈西方覆轍，而應總結和借鑒其經驗教訓，銜接、統一現代化和后現代化的要求。這就要求我們在建立健全社會主義市場經濟體制與深化行政體制改革的過程中要處理好公平與效率的關系，避免重蹈西方國家規制泛濫的極端；在完善政府職能方面要處理好政府與市場的關系，避免出現政府或市場失靈現象；在公共服務的供給方面要處理好政府部門“掌舵”與“劃槳”不同定位，避免走入政府部門公共服務供給職能過度膨脹的困境。

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