論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接

摘 要 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）的出臺(tái)意味著我國(guó)已經(jīng)建構(gòu)了初步的生態(tài)損害賠償制度。但生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接是環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度完善和發(fā)展的重要步驟。文章從兩項(xiàng)制度銜接的前提條件、關(guān)鍵問題和具體方向三個(gè)方面展開討論，涉及兩項(xiàng)制度的法理基礎(chǔ)、制度目的、適用范圍、適用順位、訴訟主體以及政府職能在制度銜接中的重要作用及完善措施等問題，希望通過探索相關(guān)事宜為兩項(xiàng)制度的良好銜接提供理論支撐。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境 損害賠償 環(huán)境公益訴訟

作者簡(jiǎn)介：程飛鴻，昆明理工大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.012

隨著我國(guó)對(duì)于環(huán)境事業(yè)的關(guān)注，環(huán)境問題的法律體系也越來越完善健全。2015年底《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015-2020年）強(qiáng)調(diào)“健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。國(guó)家對(duì)環(huán)境問題的重視可見一斑，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已開啟具體的實(shí)踐和探索。

環(huán)境法律體系中的各項(xiàng)制度是密切協(xié)作的關(guān)系。一些環(huán)境問題可能涉及損害賠償訴訟，而另一些情況下，可能涉及集體利益、公共利益?，F(xiàn)實(shí)生活中，因環(huán)境損害賠償問題而提起公益訴訟的案例不勝枚舉，因此也激發(fā)出許多值得研究的問題，解決這些問題不僅能促進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的良好推進(jìn)，更能夠完善公益訴訟的相關(guān)制度，惠及其他領(lǐng)域的公益訴訟制度發(fā)展與完善。

一、制度銜接的前提條件

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)制度之所以能夠與環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容高度契合是因?yàn)閮烧咴谀康纳暇哂械囊恢滦院瓦m用范圍上的重疊性。這也正是兩項(xiàng)制度銜接的前提條件。

（一）目的上的一致性

目的上的一致性體現(xiàn)在：生態(tài)環(huán)境損害賠償法律系統(tǒng)除了為了解決受害人損害獲得賠償?shù)膯栴}，更重要的意義在于保護(hù)公共所賴以生存的環(huán)境，保護(hù)人類共同的家園；而環(huán)境公益訴訟制度存在的意義在于，通過推廣公益訴訟的概念，威懾違法犯罪分子，防止其鉆法律的漏洞，利用損害公眾利益的方式來獲得利益，釀成慘劇。環(huán)境問題具有隱蔽性，是一種極其慢性的積累型損害，因此，在環(huán)境變化的初期人們很難感知其存在，直到損害發(fā)生才有人注意到這一問題的嚴(yán)重性。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)我們得知，生態(tài)的保護(hù)極其重要，一旦損害浮上表面，環(huán)境污染的發(fā)展已經(jīng)成為一種難以逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，想要修復(fù)非常困難，代價(jià)極大。因此，我們不僅需要環(huán)境侵權(quán)損害賠償來控制環(huán)境惡化程度，還要用公益訴訟加以輔助，擴(kuò)大其影響范圍，壯大其功效，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)這一重要目標(biāo)。

（二）適用范圍的重疊性

適用范圍的重疊性在于：針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，《方案》將“生態(tài)環(huán)境損害”界定為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的環(huán)境要素和生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化?！鄙鷳B(tài)系統(tǒng)功能的退化，包括環(huán)境要素和生物要素的不利改變等正是環(huán)境公益訴訟的核心內(nèi)容。與此同時(shí)，《方案》將賠償范圍初步劃定為“清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用”，也充分體現(xiàn)出修復(fù)和補(bǔ)償環(huán)境公益損害的核心理念。兩項(xiàng)制度在適用范圍上確實(shí)具有契合性。

二、制度銜接的關(guān)鍵點(diǎn)

兩項(xiàng)制度的高度銜接雖然有利于環(huán)境問題的預(yù)防和解決，但同時(shí)存在一些現(xiàn)實(shí)的問題亟待解決。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度的適用先后順序就是一個(gè)值得探討的問題。受害人面對(duì)損害，想要通過法律武器維護(hù)自己的權(quán)利，行為的最初一步就是對(duì)比兩項(xiàng)制度的利弊以及舉證要求的難易，權(quán)衡自身利益。那么在法律層面上，立法者應(yīng)當(dāng)如何幫助其選擇適合其利益訴求的維權(quán)制度呢？

（一）環(huán)境公益訴訟

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度確定的訴訟主體并不相同，存在一定的差異。相對(duì)來說，公益訴訟對(duì)訴訟主體的要求更加嚴(yán)格，根據(jù)我國(guó)環(huán)保法的規(guī)定，只有達(dá)到一定程度的特定主體才能提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)別以上的人民政府民政部門辦理登記手續(xù)的社會(huì)組織，以及專業(yè)進(jìn)行環(huán)保公益事宜并且連續(xù)五年保持正當(dāng)不違法的專門公益組織。同時(shí)司法解釋中還對(duì)公益組織和社會(huì)組織等范疇進(jìn)行了界定，這種界定非常嚴(yán)格，絲毫不容許人們僭越，以至于出現(xiàn)有些環(huán)境損害沒有人管，沒有人提起訴訟的程度。而另一方面，《方案》規(guī)定“試點(diǎn)地方省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作”。從這點(diǎn)看來，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度更加人性化，符合大眾的要求，能夠促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的穩(wěn)步前進(jìn)。

（二）環(huán)境侵權(quán)訴訟

環(huán)境侵權(quán)訴訟雖然主體較為寬泛，容易提起，但是其舉證要求卻非常嚴(yán)格，對(duì)于民眾來說有一定的難度。因此法律上采用了舉證責(zé)任倒置的方式。根據(jù)我國(guó)環(huán)保法及相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，環(huán)境污染侵權(quán)訴訟中，一般采用無過錯(cuò)責(zé)任制度，在訴訟主體適格的前提下首先默認(rèn)企業(yè)具有過錯(cuò)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，由企業(yè)證明自己的行為與損害發(fā)生沒有因果關(guān)系。這就將舉證重?fù)?dān)轉(zhuǎn)移到了相對(duì)于弱勢(shì)民眾更加強(qiáng)大的企業(yè)，由企業(yè)來承擔(dān)舉證不能的后果，從而減輕受害者的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)當(dāng)事人遇到環(huán)境污染侵權(quán)損害事件時(shí)提起訴訟解決糾紛。

盡管如此，我國(guó)環(huán)境問題侵權(quán)損害案件和環(huán)境問題公益訴訟案件依舊非常少。據(jù)自然之友統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2014年全國(guó)各級(jí)法院共受理環(huán)境公益訴訟案件共計(jì)10起。2015年共有9家環(huán)保組織提起共計(jì)37個(gè)個(gè)案。究其原因，因?yàn)檫@類案件的原告一般是數(shù)名群眾或者公益組織，案件的情況較為復(fù)雜，審理時(shí)間長(zhǎng)。因此，若想適當(dāng)銜接兩種制度并使他們發(fā)揮作用，最重要的一點(diǎn)在于更多地實(shí)踐，這就要求政府采取一些措施幫助、促進(jìn)民眾進(jìn)行公益訴訟。比如地方政府可以為公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)訴訟進(jìn)行補(bǔ)貼，還可以采取演講、講座、派發(fā)宣傳單、組織宣傳大會(huì)的方式、開展免費(fèi)咨詢的方式向民眾宣傳環(huán)保侵權(quán)訴訟和公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)和意義，并且交代環(huán)保侵權(quán)訴訟和公益訴訟的相關(guān)流程和事宜，幫助民眾熟悉環(huán)保侵權(quán)訴訟和公益訴訟的辦理手續(xù)。同時(shí)，政府可以在特定社會(huì)組織提起環(huán)境相關(guān)的公益訴訟時(shí)，對(duì)其調(diào)查取證、調(diào)取檔案數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)分析予以協(xié)助。

三、制度銜接的大方向

（一）關(guān)注政府職能履行

前文我們已經(jīng)討論了制度銜接的前提條件和關(guān)鍵要素，那么具體銜接的實(shí)踐路線到底在哪里呢？制度銜接的重要途徑就是法律法規(guī)的銜接。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度的法理基礎(chǔ)存在一定的差異，訴訟主體也存在一定差異，但是他們的訴訟目的是相同的，即都是為了保護(hù)環(huán)境，保障人民的生活和發(fā)展。前者和后者的差異不僅不會(huì)影響兩者的銜接，而且正因?yàn)檫@種差異性，反而能更好地囊括各種現(xiàn)實(shí)狀況，產(chǎn)生許多值得期待的碰撞。

要想實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度法律上的銜接，我們需要關(guān)注政府職能的履行。環(huán)境法的意義和功能決定了它的基本原則和基礎(chǔ)，它不僅僅是為了解決平等私主體之間的侵權(quán)糾紛，完成對(duì)受害人的損害賠償，更是為了保護(hù)人類共有的賴以生存的地球，保護(hù)每一個(gè)人類的利益。所以環(huán)境保護(hù)相關(guān)的訴訟，不論是社會(huì)組織提出的訴訟還是私人提出的訴訟，最終都會(huì)到達(dá)政府面前，政府不僅僅是一個(gè)旁觀者，更要參與進(jìn)來，解決環(huán)境保護(hù)相關(guān)問題中的最末環(huán)節(jié)，也是最重要的環(huán)節(jié)，即要求侵權(quán)者停止造成環(huán)境污染的一切行動(dòng)，讓環(huán)保訴訟發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）提升政府職能履行的措施

為了更高地監(jiān)督和促進(jìn)政府在環(huán)保事業(yè)中履行重要職能，我們需要從以下幾個(gè)方面來完善銜接事宜。

第一，規(guī)范責(zé)任分配。政府環(huán)境部門的職權(quán)行使離不開其他部門的配合，這就涉及到政府各部門職能明確和分配。誠(chéng)然，環(huán)保部在環(huán)境保護(hù)中占有重要意義，其他部門不能與其相提并論，但其他部門的職責(zé)依然需要加以重視。例如，在改革中提出的政府權(quán)力清單、職責(zé)清單等措施非常適合用來明確政府職能劃分的問題。

第二，健全多元糾紛解決機(jī)制。環(huán)境問題引發(fā)的責(zé)任賠償問題通常涉及面極其廣泛，賠償數(shù)額巨大，民憤的平息非常重要。同時(shí)，除了解決糾紛，更重要的是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一，找到促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)的方法，否則一味懲罰不僅不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且最終對(duì)環(huán)境保護(hù)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響。這就要求政府促進(jìn)環(huán)境問題中采取調(diào)解、和解、政府裁決與訴訟相結(jié)合的多元化的糾紛解決機(jī)制。多元的糾紛解決機(jī)制不僅為受害人提供多種解決途徑，而且能夠?yàn)槠髽I(yè)帶了新的發(fā)展前景，創(chuàng)造出新型的生產(chǎn)模式，從而在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上保護(hù)環(huán)境。

第三，貫徹民主參與原則。政府在制定關(guān)于環(huán)保的相關(guān)事宜時(shí)需要更多地聽取民眾的意見，當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，政府可以利用這一點(diǎn)，將政策、法律法規(guī)的草案公布在法律上，鼓勵(lì)人們參與其中，提出寶貴的意見。畢竟民眾才是法律法規(guī)的實(shí)踐者，許多問題都會(huì)在實(shí)際中呈現(xiàn)出來，政府聽取民眾的意見能使制定的法律法規(guī)更符合環(huán)保的實(shí)際。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)該是兩個(gè)并行不悖的制度。環(huán)境問題侵權(quán)賠償?shù)南嚓P(guān)制度和環(huán)保相關(guān)的公益訴訟制度的銜接有利于環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)，能夠增強(qiáng)全民的環(huán)保意識(shí)，使環(huán)境保護(hù)的觀念深入人心，具有眾多益處。明確制度銜接的前提條件有助于為銜接提供法理基礎(chǔ)；探索制度銜接的關(guān)鍵點(diǎn)讓我們意識(shí)到現(xiàn)今環(huán)境問題相關(guān)訴訟相對(duì)單薄，許多優(yōu)良的法律途徑?jīng)]有得到很好地實(shí)施；制度銜接的法律法規(guī)完善和政府職能明確細(xì)化有利于促進(jìn)環(huán)保公益訴訟的觀念普及和制度發(fā)展。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建是環(huán)境公益訴訟的重大發(fā)展契機(jī)。

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