淺談天水市麥積區農村土地承包經營權流轉工作運行情況

武 峰

（甘肅省天水市麥積區農業局，甘肅天水741020）

淺談天水市麥積區農村土地承包經營權流轉工作運行情況

武 峰

（甘肅省天水市麥積區農業局，甘肅天水741020）

近年來，麥積區堅持把積極穩妥推進農村土地承包經營權流轉作為促進農業經營方式轉變，加快農業適度規模化經營步伐和推動現代農業發展的重要舉措，在穩定和完善家庭承包經營制度的基礎上，通過宣傳政策法規，規范流轉行為，搭建流轉平臺，開展流轉服務，加大扶持力度等措施，積極引導農戶按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，農業產業化結構進一步優化，農業規范化經營步伐明顯加快。

農村土地 承包經營權 流轉

全區共流轉耕地面積0.42萬hm2，占農村耕地總面積4.8萬hm2的8.7%，涉及農戶2.29萬戶，占家庭承包經營耕地農戶總數9.71萬戶的24%。

1 主要做法

1.1 建立組織機構服務土地流轉

為了適應農村土地流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化的要求，麥積區于2008年12月依托區經管站率先成立了全省首個縣級土地流轉服務中心，負責全區土地流轉的業務指導，監督管理，開展土地流轉的供求信息登記、發布，流轉合同簽訂、備案，糾紛調處及流轉檔案資料的保管等工作；17個鄉鎮及道北街道辦事處也相繼成立了土地流轉服務所，各行政村確定一名村干部為土地流轉管理員，從而建立健全了區、鎮（鄉）、村三級土地流轉服務體系。

1.2 開展試點示范推動土地流轉

為了使土地流轉依法規范有序進行，在全面掌握全區各鄉鎮土地流轉現狀的基礎上，該區確定了花牛鎮二十里鋪村和渭南鎮渭西村先行土地流轉規范化試點。在兩村的試點工作中，通過召開動員大會、流轉業務培訓、利用集市發放宣傳資料等形式，使廣大農戶及鎮村干部對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權管理辦法》的認識普遍得到了提高，為順利開展試點工作打下了良好的基礎。在試點工作中，區土地流轉中心工作人員積極主動與鄉鎮村干部配合，突出抓了調查摸底、分類統計、簽訂合同、登記備案、費用兌現5個重點環節，建立了流轉雙方有規范的合同、村組有臺帳登記冊、鎮有備案登記冊、區有備案報表冊的四有管理體系。通過試點，花牛鎮二十里鋪村實現土地流轉41.98 hm2，渭南鎮渭西村流轉74.58 hm2，分別占全村耕地面積的64.5%和66.8%，對南山萬畝花牛蘋果基地和天水威龍0.4萬hm2鮮食葡萄基地土地流轉全面實現起到了積極的帶動和推動作用。

1.3 健全規章制度規范土地流轉

在試點成功的基礎上，學習借鑒外地土地流轉經營和做法，并結合麥積區的區情，適時制定了以實施流轉合同和備案制為重點的土地流轉流程、流轉合同簽訂、登記備案審查，流轉信息發布及土地流轉管理員職責和規章制度，全面推行了由省農牧廳統一制定的合同文本，指導流轉雙方在充分協商的基礎上，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽定規范的流轉合同；積極開展流轉合同的鑒證，健全登記備案制度，統一印制了《土地流轉登記臺賬》、《土地流轉登記薄》等表冊，要求各鄉鎮土地流轉服務所，建立規范的流轉工作規程和制度，對流轉合同和相關資料及時歸檔并妥善保管。在流轉過程中堅持做到不改變農業用途、不改變土地性質、不改變農戶流轉主體地位、流轉期限不得超過二輪土地承包期。在具體操作中，嚴把“土地流轉對象核實關、合同簽訂程序關、合同內容完備關”3關。全區共簽訂規范的土地流轉合同近1.234萬份，占流轉農戶數的54%，從而減少了因合同問題產生的糾紛發生，既有效維護了流轉雙方利益，也有效保證了土地流轉的規范有序進行。

1.4 落實獎勵政策扶持土地流轉

根據區委、區政府把果品、畜牧、蔬菜三大支柱產業重點放在城郊南山、社棠中山和三新陽片區的總體規劃，區上及時制定出臺了《麥積區南山蘋果基地和三新陽片區高效農田及畜禽規模養殖建設獎勵扶持辦法》，明確把土地流轉納入獎勵扶持范圍。《辦法》規定，對在城郊南山萬畝花牛蘋果基地和三新陽高效農田規劃片區內集中連片土地流轉33.33 hm2以上的，按照退耕還林標準補助3年；對在三新陽片區建設設施農業和畜禽養殖小區流轉土地的，按土地流轉雙方合同約定的租金補助1年。3年累計，全區為土地流轉發放獎勵資金已達587萬多元。獎勵辦法的實施，調動了龍頭企業、合作社、種養大戶土地流轉的積極性，對土地集約化、規模化經營，起到了積極促進作用。

1.5 完善保障體系促進土地流轉

在土地流轉工作中，把不斷完善土地流轉農戶的保障機制，作為關鍵來抓。一是積極引導已經流轉土地的農戶，從土地流轉收益中拿出部分資金建立個人基本醫療和養老保險，提高自我保障能力。二是鼓勵土地流轉后的農民進入二、三產業和從事個體私營經濟，實現勞動力就地轉移。三是協調社保、民政和鄉鎮對農村土地流轉戶中的生活困難戶優先納入農村低保范圍。四是著力解決土地流轉農戶就業和65歲以上喪失勞動能力的農民養老問題。天水威龍公司鮮食葡萄基地不但優先安排土地流轉農戶在基地打工，還為土地流轉戶中滿65歲的村民每人每年給予500元的補助，既解決了流轉土地農戶的后顧之憂，又為企業解決了用工問題，實現了雙贏，從而穩定了流轉關系。

1.6 依法調解仲裁維護土地流轉

為了及時有效化解農村土地承包經營糾紛矛盾，2010年麥積區正式組建成立了農村土地承包糾紛仲裁委員會，下設仲裁廳。仲裁委員會主任由主管農業的區委常委、副區長擔任，政府辦副主任和農業局長擔任副主任，委員由農工部、司法、國土、林業、信訪、婦聯等12個部門負責人以及4名農民代表組成。各鄉鎮及土地流轉規模比較大的村也將相繼成立土地糾紛調解小組，切實承擔起農村土地承包糾紛調處和仲裁工作，依法解決農村土地流轉工作中出現的各種問題和矛盾，確保土地流轉健康有序地進行，維護農村社會穩定。

2 主要模式

2.1 龍頭企業流轉模式

麥積區委，區政府為了建設具有特色優勢的果品、蔬菜、畜禽三大支柱產業基地，鼓勵吸引有資金、懂技術、善經營、會管理的龍頭企業在區域規劃范圍內集中連片流轉土地，實現土地規模化、集約化經營，既提高了土地效率，實現了農業的規模化生產，為龍頭企業的發展壯大奠定了基礎，又降低了農戶單獨經營的風險，增加了農民收入；這種模式以某股份有限公司等為代表，流轉土地2 790.73 hm2，占流轉總面積的66.8%。形成了城郊南山3 333.33 hm2蘋果基地，某萬畝葡萄基地、某集團三陽川0.4 萬hm2鮮食葡萄基地等一批在全市乃至全省有較大影響的農業產業綜合示范點，有力地促進了全區農業產業結構調整。

2.2 種養大戶流轉模式

種養大戶是農村經濟發展的新生力量，促進土地向種養大戶集中，實行規模經營，可以有力的帶動周圍群眾發展設施農業的積極性，較好的解決大片土地由農戶分散經營、粗放耕種而導致的資源浪費、效益低下的問題，有力促進了農民經營觀念的轉變，農業產業結構的調整，帶動了農村剩余勞動力向二、三產業轉移，為增加農民收入開辟了新的途徑。此種流轉方式以種養大戶等專業能人對土地實現集中連片開發，形成規模經營。一般經營面積在3.33 hm2左右，這樣的家庭農場式的流轉模式，比較適合目前該區的農業生產力水平，經營農戶的收入也比較可觀，具有較強的生命力。它的發展具有“產業多樣化、經營特色化、產品市場化”的特點。這種模式以蘋果種養大戶馮春，曹銀堂，武正權等為代表，共流轉土地307.6 hm2，占流轉總面積的7.36%。

2.3 農民專業合作社流轉模式

這種模式的主要做法是由農民專業合作社牽頭，將單個的、分散的從事同類農產品經營、服務的農戶，在家庭經營的基礎上，把農戶的土地集中連片，由合作社統一耕種、統一農資供應、統一生產技術標準和培訓、統一農機作業、統一銷售等服務為載體把農民組織起來，將家庭聯產承包經營的靈活性與規模經營的優勢結合起來，提高了農民的組織化程度，也使合作社增加了自身積累，使一家一戶的小生產與千變萬化的大市場實現了成功對接，穩步提高了農民收入。這種模式以合作社為代表，共流轉土地763.33 hm2，占流轉總面積的18.3%。

2.4 政府示范園區流轉模式

此模式以天水農業高新示范園區為代表。園區在麥積區中灘鎮流轉土地153.33 hm2，占流轉總面積的3.67%。走“公司+基地+農戶+市場”的產業化之路，建成了具備科技示范、技術創新、輻射帶動、信息交流、技術培訓、旅游觀光六大功能的無公害現代農業示范區。輻射帶動全市及周邊廣大農民發展多種經營，實現增效增收。

2.5 農戶之間流轉模式

主要是農戶小面積的零星流轉，以互換、代耕為主，面積為162.33，占流轉總面積的3.88%。

3 農村土地流轉發揮的作用

3.1 促進了產業規模經營

土地流轉改變了一家一戶分散經營的狀況，初步破解了產業分散，農產品商品率不高的難題。實現土地流轉，使土地逐漸向龍頭企業、種養大戶和能手集中，農業生產實現了規模化經營、農業區域布局更加合理，專業生產相對集中，基本形成了“一基地一產業”的格局。通過土地流轉，麥積區已建成了一批在全市乃至全省有較大影響的農業產業綜合示范點，有力促進了全區農業農村經濟持續全面提速發展。

3.2 有效地增加了農民收入

土地流轉初步破解了現階段農民增收難，致富緩慢的難題。農民通過土地流轉一般每667 m2年可以得到200～900元不等的租金收入，土地收入高于自己種植農作物的收入。山東某集團三陽川4 000 hm2鮮食葡萄基地完成土地流轉后，每年支付勞務費430余萬元，常年雇用300多名農民在基地打工，日工資50元，年均收入1.4萬余元。渭南鎮渭西村土地流轉戶人均純收入由2 066元增加到2 379元，比非流轉戶人均收入增加313元，增長15.1%。

3.3 吸引了社會資金向農村回流

土地流轉有效緩解了農業投入不足，資金短缺的難題。大量社會資金融入到農村龍頭企業、專業大戶、合作社等流轉土地的主體，投資農業發展，參與農業規模經營。從而帶動了果蔬產品的預冷保鮮、深加工等產業的發展。據不完全統計，2008年以來，麥積區通過土地流轉吸納社會各類投資達2億多元。流轉大戶馮春個人已經為34 hm2的果園投資120余萬元建蓄水池，埋設管道等設施，購置旋耕機、機動噴霧器、農用三輪車等農機具，提高了農機化作業水平。

3.4 促進了農村勞動力轉移

土地流轉初步解決了農村富余勞動力，轉移途徑單一、后顧有憂的難題，土地流轉后使部分“亦商亦農、亦工亦農”的兼業化農民，擺脫了土地束縛，安心從事一、三產業，有力促進了農村勞動力向非農產業轉移。另一方面，龍頭企業、經營大戶、合作社等通過產業結構調整，使大量農民在本地園區實現了轉移就業。在天水高新農業示范園區常年上班的當地農民接近600人，真正由農民變成了產業工人。

3.5 加快了城鄉一體化進程

隨著農村土地流轉工作的深入開展，大量農民逐步從土地勞作上解放了出來，向非農產業戶和城鎮轉移，為城鎮發展提供了勞動力、增強了城鎮集聚力和輻射力。而城市資本、龍頭企業逐步進入農業領域，促進了城鄉之間資金、人才、技術、設備等生產要素的合理流轉和優化重組，逐步形成了城鄉優勢互補、協調發展的新格局，助推了城鄉一體化的發展進程。

4 土地流轉中存在的問題

4.1 土地流轉難度逐漸加大

隨著國家惠農支農政策的進一步加大，極大調動了廣大農戶種植的積極性。加之一些農戶由于對土地流轉的作用認識不足，害怕失去承包的土地和其他相關矛盾處理不滿意等多種原因不愿意進行流轉，影響土地連片流轉實現規模經營的正常進行。

4.2 土地流轉集約化程度還不高

由于受農村家庭聯產承包責任制的局限，以戶為單位經營土地的分散性、隨意性與土地流轉的集約化需求之間存在著矛盾。加之受自然條件限制，該區農村土地自然分布連片的少，分散多，無形中加大了承租者的投入成本，在一定程度上制約著土地流轉。

4.3 土地流轉租金偏低

通過對100戶農戶的調查了解到，有55戶愿意流轉，占55%，但大都對租金期望比較高，川水地租金要求在1 000元以上。由于受讓方從事農業生產投資大、收益慢、相對給農戶的土地流轉費用偏低，多數農戶綜合考慮自己流轉土地收益后不愿意流轉土地，特別在地理條件較好的城郊和三新陽地區，土地流轉受讓方與農戶之間流轉費用差距較大，影響了土地流轉工作的順利進行。

4.4 農村社會保障體系滯后

雖然積極探索初步建立了失地農民社會養老保險、新型農村合作醫療以及農村最低生活保障體系，但目前農民流轉土地后的基本生活保障制度還沒有形成體系，對農村土地流轉有較大的制約。

5 對策及建議

5.1 加強宣傳引導，搞好服務工作

要把宣傳《農村土地承包法》作為一項長期任務來抓，不僅要使廣大農民群眾明白土地承包經營權流轉的方式、原則和程序，還要使他們明確推進土地承包經營權流轉于己、于人、于村、于國都有利。同時，區鄉土地流轉機構要積極做好土地流轉指導工作，為流轉雙方提供政策咨詢、價格評估、合同簽訂鑒證、流轉信息等服務，做好土地承包經營權變更登記、合同檔案管理等工作。

5.2 發展專業大戶和農業企業，有效增加農民收入

鼓勵并支持專業大戶或者企業投資農業，興辦農產品加工等多種類型的農業企業。抓好現代農業科技培訓，使有文化、懂技術、善經營、會管理的一部分農民成為專業大戶，增強轉入土地的欲望和能力，不斷創新農業經營模式，實現農業標準生產、集約化經營、企業化管理。讓一部分無勞動力的戶可以承包地出租，收取租金，也可以將土地入股，參與企業分紅；雖有勞力但不善經營的戶將土地出租后不僅可以收取租金，而且還可以在農業企業打工，得到兩份收入。

5.3 落實扶持政策，推進土地適度規模經營

對專業大戶除了保證國家補貼政策兌現外，還要在生產用水、用電等方面給予保障，要在農業項目上給予安排。對企業租用農戶土地進行農業開發的，可享受相關產業扶持政策。對投資規模較大，帶動農戶較多、安排農村富余勞動力較多的農業企業，可按照農業產業化重點龍頭企業對待，給予重點優惠扶持。