農村土地確權中疑難問題破解與思考
——穆棱市開展土地確權工作的調查與思考

白長江

（穆棱市農村合作經濟經營管理站，黑龍江穆陵157500）

1 基本情況

穆棱市轄6鎮2鄉127個行政村，394個村民小組、4.670 8萬戶、17.258 0萬人，國土二調面積9.4萬hm2。按照積極穩妥、逐步推開的原則，結合該市國土二調面積9.4萬hm2，該市選擇在福祿鄉高豐村作為試點單位，首先開展土地確權試點工作，為整市推進總結經驗、奠定基礎，截止2017年5月末，全市127個村外業實測工作全部完成，實測面積9.84 萬 hm2。

2 具體做法

2.1 加強組織領導，建立健全機構

為加強對農村土地承包經營權確權登記試點縣工作的組織領導，穆棱市成立了以市委書記、市長任組長，市委副書記和主管農業副市長任副組長，相關部門和鄉鎮黨政一把手為成員的農村土地確權登記頒證領導小組。領導小組下設辦公室在農委，辦公室主任由農委主任擔任，抽調農委、組織部、宣傳部、紀檢委、監察局、國土局、林業局、水務局、司法局、信訪辦等專人負責土地確權頒證日常工作，并配齊了相應的辦公設施。

2.2 出臺方案制度，保證規范運行

在前期調研的基礎上，按照農業部《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》要求，穆棱市先后出臺了《穆棱市2013年度至2014年度農村土地確權登記頒證試點實施方案》《穆棱市農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施方案》《穆棱市農村土地確權登記頒證工作應急處置預案》《穆棱市土地承包經營權確權登記頒證工作保密制度》等文件，明確了開展試點工作的指導思想、工作原則、試點內容、實施步驟等，保證試點工作按計劃、有步驟地進行。

2.3 做好前期工作，夯實基礎保障

為科學合理做好確權登記頒證工作，穆棱市對土地確權工作進行認真規劃，分階段分步驟實施。

2.4 抓好關鍵環節，強化督導檢查

為確保農村集體土地確權登記按時保質保量完成，市委、市政府將確權登記工作納入市對鄉鎮重點工作一級目標考核內容，充分調動鄉鎮政府的積極性和主動性。

2.5 加強保密教育，做好涉密管理

由于穆棱市屬于邊境縣，涉及一些保密設施，嚴格按照省市有關要求，成立了組織領導機構，出臺了《穆棱市土地承包經營權確權登記頒證工作保密制度》，先后召開2次保密工作會議，強調測繪數據的保密和影像資料的保密工作，做到發放有記錄，歸還有記載，同時積極向鄉鎮干部和村干部宣傳保密條例和制度，時刻繃緊保密這根弦，避免因無意泄密引發各種案件的發生。

2.6 做好維穩工作，有效化解矛盾

土地確權登記工作敏感性強，容易將原本隱藏的矛盾顯露出來，引發大規模的上訪，為了更好地開展此項工作，穆棱市要求每個村必須有土地確權工作糾紛登記簿，用來記錄因確權工作引發矛盾的原因及解決措施等，并將此項工作納入到鄉鎮政府年度考核目標，同時要求到鄉鎮上訪也要有登記簿，爭取將矛盾解決在基層。全市因土地確權引發的糾紛2017年有39起，其中在村級化解30起，鄉鎮化解7起，市級化解2起。

3 存在的問題

3.1 由于歷史遺留問題，協調處理難度大

穆棱市與兩個森工局相鄰，由于歷史原因，權屬爭議問題十分突出，涉及面積較大、農戶較多，林農矛盾突出，特別是整村、屯均在林業版圖之內，矛盾愈發尖銳。不予確權，群體性矛盾必然加劇，確權又面臨權屬爭議矛盾無法解決和確權后不能頒證等后續問題很難解決。維穩工作壓力較大，確權工作受到較大影響。

3.2 承包與實測數據不符，面積確認難度大

在一輪土地承包時，土地分配沒有進行詳細精準測量，特別對于一些地力差相對偏遠的耕地，由于當時分地這些地沒有人愿意要，按照2∶1甚至3∶1的比例給地，實際面積大于土地臺賬面積。還有為少交農業稅，少報、瞞報耕地面積，地頭的農戶不斷擴延土地等原因，導致目前實際耕種面積與二輪承包面積不符。

3.3 土地情況錯綜復雜，指界認定難度大

由于二輪承包至今已有近20年，多數地塊存在權屬不清問題。過去進行低產田改造和規模化經營等打亂原土地界線，導致出現了土地四至不清、邊界模糊的現象，無法進行指界和簽字確認。由于此次操作規程要求不涉及分戶和合戶，但在入戶簽字時，出現了因原承包方代表已死亡，個別農戶在推選戶代表時操作困難，農民對此意見較大。

3.4 外出打工人員眾多，履行手續難度大

隨著城鎮化建設的發展，農民離開土地離開家鄉外出打工的人數越來越多，特別是朝鮮族村外出務工，特別是出國務工人員較多，大部分無法聯系，致使外業測量時無法進行指界和簽字，合法手續無法收集和填寫。聯系、指界、簽字、各種證件收集等工作難度較大。

4 思考與對策

4.1 提高認識，精心組織

開展農村土地承包經營權確權登記頒證是構建中國特色社會主義農村市場經濟制度的需要。市場經濟的基礎是產權制度，為農村土地承包經營權進行確權登記頒證，是建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度的基礎和前提。通過開展土地確權，讓廣大農民知道，土地確權賦予農民真正財產，是增加農民財產性收入的重要保證。十八屆三中全會《決定》明確要求賦予農民更多的財產權利，而土地承包經營權是最基本、最直接、最可靠的財產權利，通過按《物權法》要求進行確權登記頒證，能夠依法落實農村土地承包經營權的用益物權權能，為農民通過入股、抵押、擔保和流轉等形式，增加財產性收入暢通渠道。通過開展土地確權，有利于維護農民合法權益，調動農民生產經營積極性；有利于落實黨的強農惠農政策、發展現代農業；有利于創新農村社會管理、促進農村社會穩定。通過確權登記頒證，將農戶承包數據和資料實現信息化管理，既能打消農民流轉會產生歸屬糾紛的擔憂，又為解決土地承包經營糾紛提供最清晰、最原始的重要數據，為化解農村的這些矛盾提供最有效、最堅實的基礎。

4.2 堅持原則，穩步推進

土地確權要依法依規、規范操作。嚴格執行《物權法》《農村土地承包法》《土地管理法》等法律，既要尊重民意，又要符合政策，做到不違規、不漏項、不損害農民利益、不留后遺癥。

4.3 創新舉措，破解難題

在土地確權工作中會遇到各種各樣的新問題，做到個性問題個別處理，共性問題統一口徑統一標準。

4.4 健全機構，保障經費

土地確權要充分發揮基層農經干部主導作用，注重加強基層農經機構建設，充實行政確權機構的人員，提高人員的業務素質，保證農經體系有機構、有專職人員、有經費保證、有辦公條件。鑒于農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作不得向農民收取任何費用，要按照2013年中央一號文件中“農村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助”的精神，明確中央、省、市、縣各級財政承擔土地確權登記頒證工作經費的比例，將土地確權登記工作經費列入各級年度財政預算，切實解決土地確權登記頒證工作后續費用較多，檔案和交易平臺建設投入不足問題，確保土地確權工作健康發展，確保農村社會穩定和經濟發展，充分發揮好、利用好土地確權登記頒證工作成果。