安徽中小型水利工程建設領域廉政風險防控研究

周志強

安徽中小型水利工程建設領域廉政風險防控研究

周志強

一、基本情況

按照水利部《關于加強中小型水利工程建設管理防范廉政風險的指導意見》，中小型水利工程指總投資3000萬元以下的水利項目。近年來，安徽省每年完成中小水利工程投資約130億元，占全部水利投資60%以上，且呈逐年上升之勢。主要建設內容包括中小河流治理、中小型病險水庫（水閘）除險加固、中小型灌區續建配套、小水電站增效擴容改造、小型農田水利重點縣項目、農村飲水安全工程等。

1.安徽省中小型水利工程特點

調研發現，安徽省中小型水利工程主要有以下五個特點：一是投資主體多元化，中小型水利工程投資由國家、省、市及群眾自籌等多種形式組成，省以上投資都能到位，市及群眾自籌到位率較低。二是項目多、分布廣，安徽省中小型水利工程眾多，幾乎覆蓋了全省16個市、105個縣（區），且部分項目地域分布不均。三是技術含量相對較低，中小型水利工程多為技術通用工程，施工難度不大，中小水利企業參與度較高。四是建設周期短，由工程建設體量決定了其建設周期一般都比較短，前期勘察設計深度往往不夠，施工精細化也難以做到。五是實施基層化，鑒于該類工程的分布特點以及事權劃分等因素，基本由市縣等基層水利部門組織實施，甚至部分小型項目交由鄉鎮組織實施。

2.安徽省水利建設市場基本情況

2009～2015年初，依托原省水利工程招標投標服務中心，全省水利建設領域形成了完善的誠信體系和招投標管理體系，為規范招投標、服務工程建設、防范廉政風險起到了積極作用。2015年3月，按照全省公共資源交易改革的要求，招標中心關閉，水利工程招投標按規定進入省市有關交易中心交易。調研中多方反映，各地交易規則不統一，很多地方不考慮水利行業的特點，多采用經評審的最低投標價法，部分交易中心地方保護嚴重，操作很不規范。目前雖公共資源交易改革各項工作正穩步推進，但過渡期間，對全省水利工程招投標和工程建設仍造成了較大影響。

3.中小型水利工程建設管理模式

一是廳直有關單位，針對其管轄水利工程成立專門項目法人，履行建管職責。二是部分縣水行政主管部門直接作為項目法人，履行某類或某項水利工程建管職責。三是市縣水行政主管部門針對轄區內工程分類成立專門項目法人，其中部分為常設機構。四是各級水行政主管部門（水管單位）為某一工程成立臨時建管機構，工程建設結束后，機構解散。五是部分民生工程由鄉鎮負責組織建設實施。

二、存在的主要廉政風險點

1.建設管理體制不完善、建管力量薄弱

根據2008年調查統計，全省水利行業各類專業人才10394人，占職工總數的26.8%，其中中高級職稱4199人，占總職工的17.2%。多年以來，基層水利部門，特別是縣級，人員編制少、待遇偏低，很難吸納優秀人才，特別是年輕技術力量充實。基層水利人才隊伍的現狀與當前水利建設管理任務不相適應。如此以來，必然造成水行政主管部門直接參與工程建設，建設和監管職責分不清，同體監督，權力在無約束的情況下，隱藏了巨大的廉政風險，很容易滋生腐敗，“四個安全”難以確保。

2.市場發育不健全、市場總體誠信度不高

我國社會主義市場經濟體制尚不完善，全社會信用體系建設進展與經濟發展水平和社會發展階段不匹配、不協調、不適應。水利建設市場發育不完善，互聯互通的全國水利建設領域誠信體系還未形成，信息公開度不夠；市場主體和從業人員信用記錄嚴重缺失；市場準入和退出機制、守信激勵和失信懲戒機制尚不健全；社會誠信意識和信用水平偏低，誠實守信的社會氛圍尚未形成等。

3.廉政風險防范意識不強、廉政風險防范體制機制滯后

由于長期受計劃經濟思想和政治體制、行政體制改革緩慢的影響，很多人仍沿用計劃經濟時代思維模式去想問題、作決策、抓工作，廉政風險防范的意識不強。在工程建設中，多依賴人的思想覺悟，缺乏必要的制度設計和流程安排以規避廉政風險。自行制定的措施規定缺乏封閉性、配套性和連慣性。

4.工程建設中突出問題依舊存在

盡管2009年以來,安徽省水利建設領域持續開展專項治理活動，市場總體規范有序，但水利工程建設中突出問題仍然存在，主要包括：一是一些項目招標人未經招投標直接委托下屬單位實施；二是少數項目在招投標建設過程中存在弄虛作假、資質掛靠、圍標串標等現象；三是少數項目在工程建設過程中存在轉包和違法分包等現象；四是少數項目施工中存在偷工減料或以次充好現象；五是個別中標單位在價款結算中，存在想方設法通過變更設計增加工程款現象；六是市縣配套資金到位率普遍偏低，致使出現半拉子工程，不能及時進行竣工決算、審計和驗收等。

三、防控廉政風險對策思考

1.堅持改革創新、解決體制機制問題

水行政主管部門作為水利工程建設監管主體，不得直接履行項目法人職責。要通過改革實現建設與監管真正分離，從體制機制層面有效防控中小型水利工程建設領域廉政風險。

貫徹落實科學發展觀和科學人才觀，加快水利行業人事制度改革，大力發展專業化建管隊伍。加強對項目法人的監督管理，完善對項目法人的考核制度，建立激勵約束機制。完善建管模式，推行水利工程項目法人招標、代建制、設計施工總承包等模式，充分發揮市場機制作用，積極引入社會力量參與本地的中小型水利工程建設。按照水利工程建設項目性質和類別不同，規范項目法人組建模式。對中小型水利工程，以縣（市、區）為單位統一組建項目法人，實行集中建設管理。

2.加快企業改制脫鉤，做到政企分開

與地方水行政主管部門有直接隸屬關系的施工、監理等企業應盡快改制脫鉤，走向市場，做到政企分開；未改制脫鉤的原則上不得參與由該水行政主管部門直接管理水利工程的投標。水行政主管部門工作人員在項目法人單位任職期間不得同時履行水行政管理職責，一律不得在施工、監理等企業兼職。

3.加強風險教育、增強防范意識

各級水利部門和單位要結合實際認真開展廉政教育活動，加強理想信念、法律法規、黨性黨風黨紀教育，并采取先進典型教育和反面警示教育等方式，不斷提高水利基層單位干部職工的廉潔自律意識,教育全體干部職工自警、自省、自勵，筑牢拒腐防變的思想防線，提高自我防范風險意識。認真學習水利部《廉政風險防控手冊》，深入了解廉政風險防控理念、思路和方法，熟練掌握本職工作中各環節可能存在的廉政風險點和相應的防控措施，增強貫徹落實《防控手冊》的自覺性和堅定性。

4.加強黨風廉政建設，有效落實“兩個責任”

加強黨風廉政建設，切實落實行政領導“一崗雙責”。水利基層單位的行政負責人要按照“管行業必須管行風”和“抓業務必須抓廉政”的要求，把反腐倡廉融入到各項業務工作之中，將黨風廉政建設與各項業務工作一同部署，一同落實，一同考核。

落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，這是做好黨風廉政建設和反腐敗工作的關鍵。落實廉政責任，要通過問責確保讓主體責任進一步落地生根，讓監督責任更好發揮作用。

5.深入開展專項治理，防范和解決突出問題

（1）加強誠信體系建設

一是按照新形勢、新要求，結合現有好的做法，修訂完善誠信體系建設各項制度。二是不斷完善全省水利建設市場信用信息平臺，建立和完善市場各方主體信用檔案。三是開展信用等級評價和動態管理，將信用檔案資料、信用評價成果與招投標掛鉤，促進市場主體誠信。四是加強對市場主體不良行為的監督查處，并記錄、公示。五是建立健全守信激勵和失信懲戒制度。對誠信單位，在參與招投標、履約擔保等方面給予優惠和獎勵；對失信單位采取市場禁入或限制，使失信者“一處失信、處處受制”。六是推進實現信息互聯互通和互認共享等。

（2）加強重點環節突出問題的治理

一是規范項目前期工作。保證前期工作經費，確保前期工作進度和質量。規范審批程序，加強規劃的民主決策和科學論證，規范重大設計變更審批手續。實行勘測設計單位對前期成果質量終生負責制。

二是規范工程招標投標活動。積極參與并推進全省公共資源交易改革。積極開展水利行業掛靠借用資質投標、違規出借資質問題專項整治，嚴厲打擊違法違規行為。不斷修訂完善招投標制度，堵塞漏洞、防范風險。針對中小型水利工程特點，積極推行“集中打捆”招標等有效措施。運用現代信息技術，全面實施電子招投標。健全招投標監督和舉報投訴處理機制。

三是規范水利工程建設實施管理。改進監理方法，推行區域監理制，推行在建項目監理公示制，強化對現場監理的管理。加大市場培育力度，加大從業人員培訓力度，規范分包和勞務作業管理，嚴格價款結算程序。通過廣域網考勤、合同履約評價、常態化巡查與稽查等加強標后監管。嚴格執行水利建設項目驗收制度。

四是規范建設資金安排使用。提高投資計劃安排合理性，做好投資計劃安排與前期工作等環節的銜接，確保資金使用效率。加強監督檢查力度，完善項目跟蹤審計、竣工決算審計，確保市縣配套資金及時落實。健全資金使用管理制度，強化會計基礎工作，嚴格按基建財務管理和會計核算制度進行管理和專賬核算，確保專款專用，防止截留、擠占、挪用。

五是加強水利工程建設質量安全管理。落實水利建設項目質量管理體系，強化項目法人主體責任、施工單位質量責任和政府部門監管責任，落實質量終身負責制。嚴格質量標準和操作規程，嚴禁偷工減料、以次充好、擅自修改工程設計。健全質量監督工作機制，推行適合小型水利工程特點的質量監督模式。加強各級水行政主管部門安全監督管理職責和參建各方安全生產主體責任，強化安全生產日常監管和監督檢查，嚴肅查處質量和生產安全事故。

（3）嚴肅查處水利工程建設領域違紀違法案件

一是加大案件查辦力度。暢通舉報投訴渠道，從工程建設重大質量安全事故和群眾反映強烈的突出問題入手，積極從巡視、工程稽察、審計調查、專項檢查等工作中發現案件線索，深挖細查背后隱藏的違紀違法問題。加大問責力度，對濫用職權、工作失誤、監管不力等造成重大損失或惡劣影響的，嚴格實行責任追究。

二是發揮查辦案件治本功能。充分運用查辦案件的成果，剖析典型案例，把握水利工程建設領域違法違紀案件的特點和規律。從體制機制及管理方面深入剖析案件發生的根源，制定和完善預防腐敗的具體措施，努力做到關口前移、防范在先■

（作者單位：安徽省水利水電基本建設管理局 230022）