城市公共設(shè)施建設(shè)管理策略初探

黃斌

城市公共設(shè)施建設(shè)管理策略初探

黃斌

城市公共設(shè)施是城市的市政、公用設(shè)施，是滿足居民的生活需要，為城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活提供交通、通訊、能源、水務(wù)、教育、醫(yī)療、文化體育等公共性服務(wù)的設(shè)施，包括道路交通、橋隧、水務(wù)、能源、環(huán)保、綠化、水路交通等。由于我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市公共設(shè)施建設(shè)暴露出了很多問(wèn)題，城市政府必須重新制定公共設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策，采取相應(yīng)的措施，才能促進(jìn)我國(guó)城市的發(fā)展。

一、城市公共設(shè)施建設(shè)管理面臨的新形勢(shì)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的要求

城市公共設(shè)施是國(guó)家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并且公共設(shè)施項(xiàng)目提供的是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，從而決定了城市公共設(shè)施的發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境具有密切的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)城市公共設(shè)施水平無(wú)論從人均占有率還是質(zhì)量來(lái)看，都大大落后于世界水平。

2.與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互影響

城市公共設(shè)施的發(fā)展水平反映城市的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、規(guī)劃建設(shè)能力，是體現(xiàn)城市良好投資環(huán)境的重要指標(biāo)之一。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又為公共設(shè)施的進(jìn)一步發(fā)展提供了財(cái)力基礎(chǔ)。但是，當(dāng)一個(gè)城市財(cái)力還不夠豐厚時(shí)，公共設(shè)施面臨大規(guī)模的建設(shè)需求，公共設(shè)施的投資管理體制再造、建設(shè)資金籌措和探索高效、透明市場(chǎng)化運(yùn)作方法就成了城市政府工作中必須優(yōu)先解決的問(wèn)題。

3.城市政府的傳統(tǒng)角色及其面臨的挑戰(zhàn)

公共設(shè)施項(xiàng)目特性決定了政府的主導(dǎo)地位，公共設(shè)施項(xiàng)目是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，其發(fā)展要有適度的超前性。因此政府建設(shè)要在規(guī)劃等方面加以有效的控制。公共設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，需要調(diào)節(jié)社會(huì)多方面資源，進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)和配合。所以，政府應(yīng)該通過(guò)制定合適的政策，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入到公共設(shè)施項(xiàng)目中，并對(duì)投資行為進(jìn)行適度引導(dǎo)、干預(yù)和規(guī)范。

二、城市公共設(shè)施建設(shè)管理存在的問(wèn)題

首先，政府投資職能的投資管理職能不分清，職責(zé)也不到位。具體表現(xiàn)為：行政審批替代投資決策；政府投資職能不夠明確，財(cái)政投資責(zé)任弱化；政府投資管理不到位，宏觀管理體系不夠健全。

其次，投資者主體地位不明確，權(quán)利未能全部行使，“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策”不落實(shí)，使得項(xiàng)目投資方風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不能落到實(shí)處。主要表現(xiàn)為：投資者在投資控制最有效的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段無(wú)法有效參與決策，前期項(xiàng)目的決策主要由政府拍板為主，投資者往往是政府性公司，往往對(duì)于政府的投資決策處于照單全收的被動(dòng)地位；項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中大部分項(xiàng)目仍采用工程指揮部。再次，在投資實(shí)施過(guò)程中，市場(chǎng)化運(yùn)作方式未得到充分發(fā)揮，仍然存在部門(mén)保護(hù)和行業(yè)壟斷。另外，財(cái)政性投資范圍和界限模糊，具體表現(xiàn)為政府財(cái)力投入分散，而應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的重點(diǎn)項(xiàng)目卻投入不足等。

三、有效的管理策略建議

政府在推進(jìn)公共設(shè)施領(lǐng)域的改革過(guò)程中，應(yīng)明確自己的角色定位問(wèn)題，并作出相應(yīng)的政策選擇。

1.明確政府的定位

分析公共設(shè)施項(xiàng)目和該領(lǐng)域的投資規(guī)律，可以將公共設(shè)施劃分為：純經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。政府可以分別采取不同行動(dòng)方案參與其中。政府的角色定位應(yīng)是：總體規(guī)劃者、法規(guī)政策制定者、補(bǔ)貼資金提供者、行業(yè)監(jiān)管者。

2.進(jìn)一步開(kāi)放投資領(lǐng)域

加快改革公共設(shè)施項(xiàng)目的投資管理體制，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理職能與投資職能分開(kāi)，樹(shù)立政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的總體改革目標(biāo)。建立投資信息發(fā)布制度，完善公用事業(yè)監(jiān)督管理體制；建立政府投資決策咨詢制度，對(duì)于達(dá)到一定數(shù)額的政府投資項(xiàng)目，引入公眾參與和專家評(píng)議制度；同時(shí)征詢政府法律顧問(wèn)和投資顧問(wèn)的機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，提高政府投資的科學(xué)化、民主化、法制化水平。對(duì)政府投資領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化分類界定，明確政府投資主要集中在非營(yíng)利性項(xiàng)目，優(yōu)化配置國(guó)有投資，強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)國(guó)有企業(yè)投資主體的激勵(lì)約束，大力培育民營(yíng)資本等社會(huì)投資主體。

3.實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作方式

打破壟斷，實(shí)現(xiàn)可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資主體多元化，同時(shí)堅(jiān)持誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，真正建立對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資決策科學(xué)化，融資渠道多元化和商業(yè)化，利用好直接融資和間接融資兩類工具。根據(jù)各類公共設(shè)施的不同特性和項(xiàng)目具體情況利用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府優(yōu)惠貸款、國(guó)債資金、政策性銀行和商業(yè)銀行信貸資金，或者采取出售、上市、發(fā)債、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等形式引進(jìn)社會(huì)資金。

4.完善城市公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)機(jī)制

公用設(shè)施收費(fèi)是一種社會(huì)收入再分配形式，對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有重要的影響作用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低、收費(fèi)范圍的確定直接影響企業(yè)效益和居民生活。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放度的逐步加大，形成符合國(guó)際慣例的收費(fèi)體系，不僅是滿足各類企業(yè)對(duì)投資環(huán)境的需要，而且是率先建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)容之一。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性的公共設(shè)旅項(xiàng)目，采取“用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”原則。政府可根據(jù)相關(guān)商品或者服務(wù)的社會(huì)平均成本、市場(chǎng)供求狀況、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求、社會(huì)承受能力及直接成本價(jià)等，進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或政策優(yōu)惠。

5.制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策

制定BOT等方式的招商政策必須遵守國(guó)家法規(guī)，維護(hù)公眾利益。設(shè)立項(xiàng)目公司和制定特許權(quán)協(xié)議必須符合我國(guó)的法律法規(guī)，企業(yè)也必須遵守我國(guó)的法律法規(guī)。同時(shí)，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是，一切從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，在維護(hù)社會(huì)公眾利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和探索。投資、簽約各方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)平衡。對(duì)于項(xiàng)目融資，要堅(jiān)持公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，風(fēng)險(xiǎn)和效益必須合理平衡。保證對(duì)消費(fèi)者和用戶的改費(fèi)是合理的，保證對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行合理有效的維修、保養(yǎng)，使它們能夠正常工作，并在特許權(quán)結(jié)束后安全、完好地移交給政府。

四、結(jié)語(yǔ)

城市公共設(shè)施是國(guó)家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并且公共設(shè)施項(xiàng)目提供的是一種公共服務(wù)產(chǎn)品，從而決定了城市公共設(shè)施的發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境具有密切的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)城市公共設(shè)施水平無(wú)論從人均占有率還是質(zhì)量來(lái)看，都大大落后于世界水平。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)加入WTO，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活也有了很大的提高。所有這些，對(duì)城市公共設(shè)施的發(fā)展提出了新的要求。因此應(yīng)分析現(xiàn)存問(wèn)題，從明確政府的定位、進(jìn)一步開(kāi)放投資領(lǐng)域、實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作方式、完善城市公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收費(fèi)機(jī)制、制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策等方面著手，更好地加強(qiáng)城市公共設(shè)施建設(shè)的管理工作。

（作者單位：鄭州市工程質(zhì)量監(jiān)督站經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分站）