淺談水權、水量分配與用水總量控制的關系

曾鳳連

淺談水權、水量分配與用水總量控制的關系

曾鳳連

隨著經濟社會的快速發展，用水量逐年增加，各流域已開始顯現水量、水質等問題，各區域用水矛盾和糾紛也日益突出。2011年中央一號文件、我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要，均提出要實行最嚴格水資源管理制度,要求抓緊制定江河流域水量分配方案。實行水量分配，是解決水資源危機的根本途徑之一，是健全國家水權制度的必要措施，有利于提高水資源利用率，促進水資源的優化配置和可持續發展。

一、水權的概念

水權是水資源的所有權、管理權和使用權的集合。水法第三條規定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”。而通常我們理解的水權是與水資源所有權分離的占有、使用、收益和處置權。水資源的管理權由國務院水行政主管部門及流域機構、地方政府及水行政主管部門行使，并通過取水許可制度授予自然人或法人水資源的使用權，使水資源的使用權實現由區域向用水戶的讓渡。國務院水行政主管部門及流域機構、地方水行政主管部門一般并不直接使用水資源，只是代表國家對本區域內水資源利用行使管理職能。

由于水量初始權屬的不明確和資源時段性的短缺，水資源供需矛盾突出與水資源過度開發并存，部分行政區域之間、行業之間因過度開發和低效利用水資源，不僅造成生態環境惡化等一系列問題，還導致上下游、左右岸、區域間水事矛盾頻發。中華人民共和國《水法》明確規定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”。要實行總量控制，就必須進行水量分配，落實初始水權，從機制上解決各區域各行業以及各用水戶節約用水的內在動力，達到水資源的優化配置，保障水資源的可持續利用。開展水量分配，地方政府可依據本行政區域的水量分配額度確認本地區的生活水權、生態水權、農業水權和份額水權，進而可計算單位水權對應的水資源量。

二、水量分配與用水總量控制

1.水量分配的定義

水量分配是指在統籌考慮生活、生產和生態環境用水的基礎上，對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區域進行逐級分配，確定行政區域生活、生產可消耗的水量份額或者取用水水量份額。其目的是使有限的水資源被合理調度、科學分配。在滿足社會發展對水資源需求的同時,保證河流的健康和水資源的可持續利用,根本出發點是維持生態的平衡。

2.水權、水量分配、用水總量控制的關系

水權、水量分配、用水總量控制等概念是相互關聯，密切相關的。水權屬于水量分配的法律概念；水量分配是從技術層面界定流域或者行政區域可使用或者可消耗的水量，如果將水量分到具體的用水戶，就是水權分配，如果是第一次將用水額度分配到用水戶，就稱為初始水權分配，是水權交易的基礎；用水總量控制是在考慮水資源承載力和節水要求下，為取水許可和計劃用水等水資源管理服務的水量分配，即對未來一定時期內區域用水量的限制性管理，其內容比水量分配更具體，指標更多，如用水額度、河道斷面控制流量、生態流量、最小流量、最小水位和水質等;在分配的時間尺度上可以包括不同規劃水平年、不同來水頻率情況下的用水額度和年度用水計劃等。

水量分配和總量控制是水權分配的兩項重要內容，同時也是未來進一步完善取水許可、實施水權轉換和開展生態補償等工作的基礎。如果說水量分配與區域水資源的稟賦有關，是對水資源初始使用權的分配，那么用水總量控制則與需求有關，是對水資源初始使用權的階段性配置，用水總量指標反映一定階段內可使用的水資源量，但并不體現水資源初始使用權的歸屬。

3.水量分配的必要性

水量分配是建設水權制度的基礎，也是實施用水總量控制和定額管理相結合制度的基礎。因此，開展水量分配工作，明確各省用水總量控制指標，制定主要跨省江河流域水量分配方案，是落實《水法》和中央一號文件、推進依法行政的基本要求，是加強水資源宏觀調控、實現水資源可持續利用的客觀需要，是健全國家水權制度、避免和消除水事矛盾、維護社會和諧穩定的必要措施，是實行最嚴格水資源管理制度、確立水資源開發利用控制紅線的迫切需要。

三、水量分配方法與原則

1.水量分配方法

水量分配基本方法是在調查和充分征求各有關方面意見的基礎上，提出水量分配的具體原則和初步方案，使之成為行政協調和上級領導部門決策的重要基礎。用水總量控制則以全國水資源綜合規劃關于各個規劃年的需水預測為主要依據，以現狀用水量為基礎，考慮區域未來經濟社會發展的用水需求，從而制定了省級行政區的用水總量控制目標，多個省區也主要參照這個思路進行了省區內的用水總量控制指標制定。

2.水量分配原則

水量分配和用水總量控制工作的難點不是水量分配指標的確定，而是分配的方式、過程和結果是否能夠得到各方的認可，如何公平和科學地確定水量分配的原則，即確定優先權最為重要。水量分配原則包括五個方面：

（1）公平公正、科學合理

充分考慮各行政區域經濟社會和生態環境狀況、水資源條件和供用水現狀、未來發展用水需求，統籌兼顧流域上下游、各行政區用水關系，做到公平公正。合理確定流域和區域用水總量控制指標，科學制定水量分配方案，促進和諧發展。

（2）節水優先、優化配置

按照全面建設節水型社會的要求，牢固樹立節水優先意識，促進用水效率和效益提高，抑制經濟社會用水過快增長。充分考慮流域和區域水資源承載能力，合理開發利用水資源，將有限的水資源在國民經濟各行業間優化配置，促進資源節約型、環境友好型社會建設。

（3）保護水環境、可持續利用

依據最嚴格水資源管理制度確定的各相關地區取用水總量份額，合理安排河道內與河道外用水，保障河湖濕地、河流和地下水系統的基本生態用水需求，促進水資源的可持續利用和生態環境的良性循環。

（4）尊重現狀、統籌兼顧

統籌考慮河流上下游不同區域水資源條件和經濟社會發展狀況，統籌安排生活、生產、生態用水，在尊重現狀用水的情況下，統籌考慮未來發展對水資源的合理需求，科學制定水量分配方案。

（5）民主協商、行政決策

建立科學論證、民主協商、行政決策的水量分配工作機制，對水量分配方案制定及實施過程中的重要問題，進行反復商量、充分交換意見、集思廣益，謀求取得一致的意見，在民主協商達不成一致意見的情況下，根據一定的情況和條件，運用科學的理論和方法，系統地分析主客觀條件，在掌握大量的有關信息的基礎上，采用行政決策的方式，推動問題的解決。

四、結語

本文闡述了水權、水量分配與用水總量控制的概念及三者間的關系，分析了水量分配的重要性和必要性，進而提出水量分配及用水總量控制方法及原則。隨著水量分配工作的深入推進，各級政府對水資源的戰略屬性、商品屬性和市場屬性有了更深層次的認知，進一步推進了水資源綜合管理工作，夯實了水權制度的建設。然而水量分配的細化及水權制度建設等各項工作的后續任務將非常繁重，有待進一步完善

（作者單位：淮河流域水資源保護局淮河流域水環境監測中心 233001）