山東省公路項目水土保持方案實施情況調查

曹斌挺 吳 畏

山東省公路項目水土保持方案實施情況調查

曹斌挺 吳 畏

一、前言

生產建設項目水土保持方案制度是水土保持法明確的重要制度之一。科學地編制和實施水土保持方案是落實水土保持“三同時”制度，有效控制工程建設可能引起的水土流失，改善建設地區生態環境，確保生產建設項目發揮經濟、社會和生態效益的重要保證。目前，我國對生產建設項目水土保持方案編制的監管力度不斷增大，但在編制及實施中仍存在一定薄弱環節。本文通過對山東省公路項目水土保持方案實施情況的調查，總結出公路行業水土保持方案編制和落實階段存在的問題并分析其中的原因，提出相應對策和建議，以期為今后生產建設項目的水土保持工作提供參考。

二、調查開展情況

1.調查基本情況

通過資料收集、整理、現場調查和走訪調查相結合的方式，對山東省公路項目水土保持方案整體實施情況進行了調查，并在此基礎上選取臨沂市、濰坊市兩個重點區域進行了調查，著重調查了重點區域水土保持方案落實、水土保持監測開展、水土保持監理開展和水土保持設施驗收等方面的情況。

2.調查區域基本情況

山東省全省已批復公路項目共445個，其中在建項目119個，已完工項目326個，已驗收項目18個，本級監督檢查覆蓋率約100%；重點調查區域中臨沂市已批復公路項目47個，其中在建項目12個，完工項目32個，本級監督檢查覆蓋率約50%；濰坊市已批復公路項目33個，其中在建項目7個，完工項目15個，本級監督檢查覆蓋率約100%。

三、水土保持方案實施情況

1.水土保持方案落實情況

（1）山東省全省公路項目水土保持方案編報率約95%，立項前編報比例為100%，方案設計深度處于可行性研究階段的占80%，處于初步設計階段的占20%；實際建設中主體地點變更、規模變更較少，水土保持措施變更較少，重大變更履行變更手續情況一般，編報變更方案占變更項目的比例為0；少部分項目開展了水土保持后續設計，后續設計納入主體設計的占100%，后續設計與方案脫節的較少。

（2）山東省全省公路項目取土場、棄渣場、施工便道實際情況與方案對比大部分一致，較少項目進行了取土場、棄渣場后續設計，部分項目履行取土（料）場變更手續，無項目履行棄渣場變更手續。

（3）山東省全省公路項目棄渣場攔渣、截排水、邊坡防護、土地整治等措施落實情況一般，取土（料）場截排水、邊坡防護、土地整治等措施落實情況一般，路基邊坡防護、截排水等措施落實情況一般，施工生產生活區整治落實情況一般，施工區臨時攔擋、臨時截排水、臨時苫蓋，各項植物措施以及表土剝離等措施落實情況一般，取土場、棄渣場恢復植被情況一般，少數項目植物措施進度滯后于主體工程。

（4）山東省全省少部分公路項目足額繳納了水土保持補償費，開工前、開工后均有繳納，地方不存在減免情況。

2.水土保持監測開展情況

山東省全省公路項目開展水土保持監測比例約為5%，監測于開工前介入較少，驗收時后補監測資料現象較多，駐點監測落實情況較差，落實水利部〔2009〕187號文件情況較差，監測記錄、數據準確、資料齊全、定期報送情況較差，實際中監測對水土保持方案落實發揮的作用較小。

3.水土保持監理開展情況

山東省全省公路項目開展水土保持監理比例約為50%，其中主體監理代為監理的占100%，監理于開工前介入的較多，少數項目對單位工程和分部工程進行了劃分了質量評定，監理工作開展總體情況較差，監理記錄、資料齊全情況較差，實際中監理對水土保持方案落實發揮的作用一般。

4.水土保持設施驗收情況

山東省全省公路項目水土保持設施驗收總體情況較差，少數項目進行了單位工程、分部工程驗收，少數完工項目建設單位開展了自驗，部分項目建設單位委托相關機構于行政驗收前開展了技術評估，較多項目存在投入（試）運行未驗收現象。

四、水土保持方案實施中存在的問題

1.建設單位水土保持意識有待加強，責任落實不明確，組織管理不完善

建設單位水土保持意識有待加強，在生產建設過程中，更注重工程進度、質量、資金、周邊協調等一系列主體工程建設問題，對水土保持工作重視程度不夠，極少聽取監測、監理單位對水土流失情況、水土保持措施的具體建議，水土保持組織機構未建立或流于形式，在施工文件及合同中未明確施工單位的水土保持責任。

2.水土保持方案編報不及時，設計深度較低

部分地區水土保持方案編報率未達到100%。其中，山東省為95%，臨沂市僅為7%，且存在12個未編方案違法建設項目；部分地區方案編報不及時，濰坊市40%的項目開工后編報，臨沂市10%的項目開工后編報，5%的項目驗收前補編。并且，水土保持方案作為項目立項前置，設計深度基本處于可行性研究階段，設計深度較低，在建設過程中，部分取（棄）土場位置和臨時水土保持措施不符合實際建設需求。

3.水土保持措施落實不到位

各地公路項目路基邊坡防護、道路排水、道路兩側植物綠化等影響主體工程穩定性和景觀性的水土保持措施落實情況較好，但取土場、棄渣場和臨時堆土落實攔擋、苫蓋、設置截排水溝、灑水沉降等水土保持措施情況較差，且水土保持措施整體落后于主體工程進度。

4.水土保持監督管理力度不夠

各地水行政主管部門對轄區內公路項目水土保持方案編報落實、水土保持監測監理開展、水土保持補償費繳納和水土保持設施驗收等方面未實現全面覆蓋監督管理，監督管理力度不夠，對發現的公路水土保持違法違規行為，未及時有效的依法依規進行行政處罰。主要有以下原因：一是地方水行政主管部門業務繁重，人員有限。山東省已批復1200多個項目，臨沂市每年有200～300個市級審批項目，水利部門人員有限，注重項目前期審查和方案審批，監督檢查更注重部批、省批等大中型項目，監督檢查精力有限；二是市縣批復公路項目建設單位多為地方政府或地方公路局，水利部門作為地方政府組成單位，接受地方政府管理，不易采取行政處罰等措施。

五、對策與建議

1.加強水土保持宣傳，提高全社會水土保持意識

水土保持是生態文明建設的重要內容，是我國必須長期堅持的一項基本國策，應進一步向地方政府領導、地方各職能部門特別是公路主管部門進行宣傳，取得各級政府和職能部門的行政支持；對公路項目建設單位，應采取主動上門或召開建設單位參加的座談會，宣傳水土保持方案編報、水土保持監理監測及水土保持設施驗收的目的和意義，提高建設單位主動履行水土保持各項義務和法定責任意識，爭取建設單位的主動作為。

2.完善監督管理制度，加強監督執法力度

地方水行政主管部門應建立健全公路項目水土保持監督管理制度，通過定期監管、跟蹤監管、建檔立案等方式實現全面動態監管，同時加強監督執法力度，對拒不停止和糾正違法違規行為、拒不落實整改要求的建設單位，視情節輕重，對投資主體實施限批、通報、新聞媒體曝光和依法實施行政處罰等。

3.加強培訓學習，提高從業人員的素質

各級水行政主管部門應通過舉辦培訓班、印發培訓手冊等方式，對公路項目建設單位水土保持管理人員和施工單位人員進行培訓，從水土保持相關法律法規、技術規范、施工過程中的水土流失防治重點和水土保持相關資料歸檔管理等方面，提高公路水土保持從業人員的素質。

4.提高水土保持方案設計深度，嚴格變更手續履行

應提高水土保持方案設計深度，與主體工程設計深度更加協調，通過現場考察和調查，充分論證和優化取土場、棄渣場等水土流失重要源地的位置和防治措施，鼓勵公路建設單位和施工單位優化方案和典型設計，但應嚴格要求變更前按照相關規定履行變更手續■

（作者單位：淮河水利委員會233001）

（專欄編輯：江博君）