淮河流域最嚴格水資源管理制度實施進展及探討

王啟猛 張文杰

淮河流域最嚴格水資源管理制度實施進展及探討

王啟猛 張文杰

“十二五”期間，淮河流域河南、安徽、江蘇、山東省按照實行最嚴格水資源管理制度的總體要求，以“三條紅線”控制目標為約束，改革創新體制機制，全面加強制度建設，著力提升管理能力，2015年四省全面完成了國家下達的用水總量、用水效率、水功能區限制納污控制指標目標任務，實現了最嚴格水資源管理階段性目標。2016年11月《關于發布“十二五”期末實行最嚴格水資源管理制度考核結果的公告》，四省“十二五”期末考核等級均為合格以上，其中山東、江蘇省考核等級為優秀。

一、用水總量控制制度落實情況

1.嚴格控制區域取用水總量

各省將用水總量控制指標逐級分解，建立了覆蓋省、市、縣三級的控制指標體系，嚴把用水總量控制紅線，對取用水總量達到或超過年度控制指標的地區實行限批、禁批建設項目新增取水的政策。推動規劃水資源論證工作，河南、安徽、山東均專門印發《關于做好規劃水資源論證工作的通知（意見）》。江蘇推進各類規劃水資源論證試點，組織開展常熟經濟技術開發區等10余項不同類型的規劃水資源論證。探索建立水權交易制度，安徽省探索建立水權交易制度作為生態文明制度建設和全省水利改革的重要內容，山東加快推進水權水市場制度建設，選擇部分市、縣作為試點，組建了省、市、縣三級水權交易服務平臺。

2.嚴格水資源有償使用

河南、安徽、山東省加快水資源費征收標準調整工作，征收標準達到了國家規定的要求。山東省2016年上半年全省17市完成了水資源費征收標準調整工作。江蘇省出臺了《江蘇省水資源費征收使用管理實施辦法》，調整完善水資源費征收政策，建立差別化的水資源費征收體系和超計劃累進加價制度。

3.嚴格地下水管理和保護

四省均公布了全省地下水禁采區和限采區范圍，并制定了地下水超采區綜合治理規劃（治理方案），對加強地下水保護、超采區綜合治理等提出了明確要求。河南省印發了《河南省地下水管理暫行辦法》，開展了南水北調中線受水區地下水超采區治理，2015年共壓采地下水6485萬m3，封停自備井525眼。安徽省對未經批準和在公共供水管網覆蓋范圍內的自備水井進行摸查，并擬定封井壓采工作方案，2015年共封閉自備井61眼，壓采地下水150.26萬m3。江蘇省建立地下水用水總量和水位“雙控”制度，嚴格地下水取水審批，完善地下水動態監測體系。《山東省南水北調條例》明確提出嚴格控制開采地下水，組織開展地下水壓采和超采區綜合整治，對城市公共供水管網覆蓋范圍內自備水井依法關停，查處私自打井等違法水行為。

二、用水效率控制制度落實情況

1.全面加強節約用水管理

推進水價制度改革。四省設區的省轄市均全面推行了城鎮居民用水階梯價格政策和工業、服務業等非居民用水超計劃、超定額累進加價制度。加強高耗水行業管理，河南、江蘇、山東均公布了高耗水工藝和設備淘汰和限制發展目錄，要求加快淘汰高耗水工藝、設備和產品，建設節水型企業。安徽省開展“百家企業節水行動”，以火電、鋼鐵等高耗水或重污染行業為重點，將190家企業納入行動名錄。江蘇省對八大高耗水行業實行差別水價，對獲得省級以上節水型載體稱號的單位按規定標準的80%征收水資源費。

2.強化用水定額管理

開展用水定額制定/修訂工作。江蘇省修訂了《江蘇省工業、城市生活和服務用水定額》，制定了《江蘇省農業灌溉用水定額》。山東省修訂了《山東省重點工業產品用水定額第1部分：煙煤和無煙煤開采洗選等57類重點工業產品》等。嚴格執行計劃用水管理，依據用水定額科學核定取用水戶年度用水計劃，對工業和服務業取用水戶落實“年計劃、月調度、季考核”的要求。

3.加快推進節水技術改造

加快城市供水管網改造。河南2015年全省公共供水管網漏損率為23.38%，較2014年降低6%。江蘇全省改造供水管網1700多千米，城市供水管網平均漏損率降至11.9%。山東2015年全省城市（縣城）公共供水管網漏損率14.1%，比2014年降低了0.6%。加快實施灌區續建配套與節水改造，安徽新增節水灌溉面積120萬畝。山東先后實施了50處大型灌區續建配套與節水改造，全省各類節水灌溉面積達到5600萬畝。

4.推進節水型單位建設

推進公共機構節水型單位和重點行業節水型企業創建。河南、安徽、江蘇省直機關分別有60個、61個、59個建成節水型單位，均超過總數的50%。河南、江蘇省鋼鐵、紡織染整、造紙、石油煉制行業4個重點行業規模以上企業節水型企業建成率分別達到80%、100%。山東省共有12批800多家企業（單位）被命名為省級節水型企業（單位）。大力發展再生水利用，安徽省中水回用暫不征收水資源費，采礦疏干排水再利用的從低征收。江蘇全省城市（含縣城）污水處理廠尾水再生利用率提高到12%。山東省優先配置使用非常規水，充分利用海水資源，鼓勵大型電廠、鋼鐵廠等趨海布局。

三、水功能區限制納污制度落實情況

1.嚴格水功能區監督管理

完善水功能區監管制度，河南省編制了《河南重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限排總量控制方案》，安徽省印發了《安徽省水功能區監測與評價暫行辦法》等，江蘇省印發了《江蘇省水功能區納污能力和限制排污總量意見》，山東省出臺了《關于進一步加強水功能區監督管理工作的意見》等規范性文件。加強水功能區監測，四省均實現了對國家、省級水功能區實現全覆蓋監測。推進污水處理及回用設施建設，河南、江蘇、山東全省設區城市污水集中處理率分別達到91.6%、93%。95.5%，河南、江蘇縣城污水集中處理率分別達到84.3%、82%，安徽省城市和縣城污水處理率達到91%以上。規范入河排污口管理和監測，河南省建立完善的入河排污口設置審批程序，審批進入水行政服務大廳。安徽省印發《關于進一步加強入河排污口監督管理工作的意見》，規范入河湖排污口設置同意和審批。江蘇省把建設人工濕地等尾水深度處理設施作為審批入河排污口的必要條件。山東完成了全省入河排污口核查與監測報告。

2.加強飲用水水源地保護

加強飲用水水源地達標建設和管理。四省全面完成了國家重要水源地安全保障達標建設，公布了省級重要飲用水水源地名錄，并劃定了飲用水水源地保護區。江蘇省基本完成縣級以上城市飲用水水源地達標建設任務。山東省開展了農村飲用水水源地基礎環境狀況調查并分類劃定了保護區或保護范圍。完善水源地突發事件應急機制。河南18個省轄市全部有飲用水源地突發事件應急預案，13個全國重要飲用水源地都有突發事件應急預案，安徽省縣級以上重要飲用水水源地均制定突發事件應急預案，山東省11處全國重要飲用水水源地全部編制了應急預案。推進城鎮備用水源建設，河南省2個單水源供水的市級以上城市均有備用水源，安徽省16個設區的市中有11個建有備用水源，六安等5個無備用水源的市于2016年底建成備用水源，江蘇省地級以上城市全部實現“雙源”供水或建設城市應急備用水源地。

3.推進水生態系統保護與修復

推進水生態文明試點建設。四省有26個市（縣）納入國家級水生態文明建設試點，其中濟南、蘇州、許昌市已通過了水利部組織的驗收，同時有61個市（縣、區）納入省級水生態文明建設試點。開展河流健康評估。河南啟動了南灣水庫河湖健康評估試點工作。安徽對派河等7條(個）河湖開展健康評估，發布巢湖健康狀況報告。江蘇連續6年開展重要河湖健康評估工作，涉及河道18條、湖泊11個。山東完成了南四湖健康評估，探索水生態補償機制建設。安徽實施了新安江流域新一輪上下游橫向生態補償和大別山區水環境生態補償試點。江蘇將水源地等15類生態紅線區域納入補償范圍。

四、其他制度措施落實情況

1.建立水資源管理責任和考核制度

各省、市、縣均出臺了最嚴格水資源管理制度實施意見及考核辦法，全面建立覆蓋省、市、縣三級的考核體系。從2014年起，各省開始實施最嚴格水資源管理制度情況考核工作，考核結果作為對各市、縣人民政府主要負責人和領導班子綜合考核的評價依據。江蘇將萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數等指標列入省政府年度重點工作考核。山東省將實行最嚴格水資源管理制度考核作為全省保留的26個考核事項之一繼續實行，在省委對17市科學發展綜合考核中，水資源開發利用率作為唯一涉水指標，在總分1000分中占30分。

2.健全水資源監控體系

各省均完成了國家水資源監控能力項目一期建設任務，并通過了水利部組織的技術評估，省級平臺逐步投入使用。開展了國家級、省級、地市級重點監控用水單位名錄核定，分級建立了重點取用水戶監控名錄，并對重點取用水戶實行遠程實時在線監控。河南、江蘇、山東第一批重點監控用水單位用水量占全省用水量（不含農業和生態用水）的44.3%、25.3%、22%。安徽省將年取地表水100萬m3以上、地下水30萬m3以上的取水監測點納入省級監控范圍，全省非農業用水量監控率達87.9%。

3.完善水資源管理體制和投入機制

各省全面落實省、市、縣三級水行政主管部門的水資源管理職能，河南、江蘇、山東省轄市均設有節約用水辦公室。安徽省超過50%的設區市成立了節水管理機構，其他地區實行節水與水資源管理機構合并辦公。健全水資源管理長效投入機制，河南堅持財政資金固定投入，并引導社會資金積極參與，規定水資源費用于水資源節約保護和管理的支出不少于支出總額的90%。安徽明確各級征收的水資源費必須保障水資源管理和節約用水工作需求，不足部分由同級財政另行安排。山東健全完善水資源管理長效穩定投入機制，明確了省級水資源管理經費來源。

4.健全政策法規體系

各省基本建立起較為完善的水資源管理等方面的政策法規體系。2012年以來，河南先后出臺了《河南省用水總量控制預警管理辦法》《河南省地下水管理暫行辦法》等20余件法規或規范性文件。安徽省頒布了《安徽省節約用水條例》《關于規范全省取水許可審批管理的通知》等法規或規范性文件。江蘇出臺了《江蘇省水資源管理條例》《江蘇省節約用水條例》等地方性法規。山東出臺了《山東省用水總量控制管理辦法》等1部地方性法規、3部政府規章及若干規范性文件。

五、存在問題

1.水資源管理法規尚待加強

水資源管理有些工作及制度創新因缺乏上位法支持，推行難度較大，迫切需要國家對現有法律法規進一步修訂完善。

2.水資源管理能力仍需強化

各地水資源管理能力存在著技術保障不足、監控能力比較薄弱等問題。水資源管理信息系統雖已建成，但推廣應用亟需加強。

3.水資源管理區域不平衡

部分市、縣還存在差距，基層水資源管理工作的指導力度有待加大，管理隊伍素質和水平也需提高。

4.水資源管理方式存在差距

對照國家簡政放杈、加強事中事后監管的要求，需要進一步對取水許可、入河排污口等行政審批事項精簡合并，加強行政審批事項事后監管。

六、下一步工作建議

1.進一步完善水資源管理制度

在已有法規制度基礎上，進一步完善節約用水、取水許可、入河排污口監管、水源地保護等政策法規體系，逐步形成了較為完善的最嚴格水資源管理制度體系。

2.推進節水型社會和水生態文明建設

實施全民節水行動計劃，深化節水型社會示范區和節水型載體建設，推進“水效領跑者行動”。加強國家級、省級水生態文明城市試點建設，重點推進河湖水系連通工程建設。

3.提升水資源管理能力

繼續加強國家水資源監控能力建設，加快推進二期項目建設，進一步提升水資源監測、預警能力。加強基層水資源管理隊伍建設，強化人員技術培訓，提升隊伍業務素質和水平。

4.加強水資源管理監督檢查

強化取水許可、入河排污口審批等事中事后監管，開展水資源管理專項監督檢查，嚴肅查處各類水事違法行為。

5.完善落實水資源考核機制

優化最嚴格水資源管理考核工作方案和組織方式，增強考核的針對性和可操作性。通過強化嚴格考核、責任通報、問題整改，確保最嚴格水資源管理制度各項政策措施落地■

（作者單位：淮河水利委員會233001）