淺談水利事業(yè)單位績效預(yù)算管理

吳冰清

淺談水利事業(yè)單位績效預(yù)算管理

吳冰清

我國事業(yè)單位一般是由國家設(shè)置，為社會提供公共服務(wù)，具有公益性質(zhì)，所需的事業(yè)經(jīng)費由國家預(yù)算撥款的一種管理形式。對于這類事業(yè)單位的財政資金管理，應(yīng)當(dāng)與我國績效預(yù)算改革同步，在我國績效預(yù)算改革背景下進行。淮委水文局（信息中心）（以下簡稱水文局）是淮河水利委員會直屬副廳級事業(yè)單位。為淮河建設(shè)提供水文服務(wù)，水文監(jiān)測，水文氣象信息服務(wù)，水文水資源論證等。在水利部各流域委員會中類似水文局這樣的事業(yè)單位多達(dá)數(shù)百家，各地各級政府水利事業(yè)單位就更多。借鑒國際上政府績效預(yù)算管理的經(jīng)驗，提出水利事業(yè)單位績效預(yù)算改革的措施。對于有效使用國家專項水利經(jīng)費具有一定的意義。

一、預(yù)算項目管理經(jīng)驗

績效預(yù)算管理不能僅僅是依靠財務(wù)部門的管理，還需要財務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門通力配合，績效預(yù)算管理要進行全過程管理，預(yù)算編制執(zhí)行，財務(wù)信息質(zhì)量和管理等。應(yīng)逐步樹立“成本—效益”觀念，不斷提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，提高水利資金使用效率。

1.預(yù)算項目的資金使用管理必須建立完整的流程

項目管理和項目預(yù)算管理流程的建立是水文局管好用好預(yù)算項目資金的重要保證。水文局從項目的申報、入庫、排序、實施方案的編制、執(zhí)行、總結(jié)和驗收以及績效考評等一系列程序的建立，奠定了項目預(yù)算管理的基礎(chǔ)，在建立項目管理流程的基礎(chǔ)上對各部門管理的管理權(quán)限進行了劃分，明確了責(zé)權(quán)利。

2.單位領(lǐng)導(dǎo)必須重視預(yù)算項目的管理和資金的使用

從一個單位內(nèi)部來講，項目管理的涉及內(nèi)部部分較多，項目管理的許多工作需要財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門相互配合才能完成，特別是項目的組織申報和實施方案的編制，需要花費業(yè)務(wù)部門的許多時間，業(yè)務(wù)部門要明確好項目的可行性及工作績效目標(biāo)。且這兩項工作對項目爭取財政資金和項目的執(zhí)行影響較大，必須由單位領(lǐng)導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)，才能提供高質(zhì)量的項目以及項目實施方案。

3.預(yù)算項目的申報必須符合國家政策和財政支持方向

水文局在項目預(yù)算申報方面，一直堅持和強調(diào)要以公共財政的支持方向為中心，圍繞單位自身職能，圍繞單位的中心工作任務(wù)，結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和長遠(yuǎn)發(fā)展，結(jié)合單位自身能力建設(shè)來申報項目。根據(jù)以上指導(dǎo)思想，近年來水文局申報的項目得到了水利部和財政部的支持，不僅一些淮委急需的項目經(jīng)費得到了安排，而且項目經(jīng)費逐年增加。

4.預(yù)算項目管理的各個環(huán)節(jié)必須符合財經(jīng)法規(guī)的要求

預(yù)算項目管理的不同環(huán)節(jié)都有不同的制度規(guī)定，相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)是加強項目管理的基礎(chǔ)，也是爭取財政資金長期穩(wěn)定投入，保證經(jīng)費規(guī)范使用的重要保障。只有規(guī)范執(zhí)行和建立了完善的管理制度，才能規(guī)范有效地管好用好項目資金。

5.在項目執(zhí)行過程中圍繞績效目標(biāo)展開

從項目的申報，論證、執(zhí)行，評價及預(yù)算執(zhí)行的流程都圍繞績效目標(biāo)展開。從項目的申報，根據(jù)財政部規(guī)定的一級指標(biāo)及二級指標(biāo)，根據(jù)工作內(nèi)容確定指標(biāo)內(nèi)容及指標(biāo)值。在績效自評階段，按照項目目標(biāo)和投入績效、實施和管理績效、產(chǎn)出績效、結(jié)果和效益績效等考評指標(biāo)，根據(jù)權(quán)重，根據(jù)水利部制定的打分辦法進行自行打分，如實反映。

二、預(yù)算項目管理的不足之處

1.績效評價的制度和理論需要進一步探索

我國的市場經(jīng)濟體制和政府行政管理體制還處在發(fā)展階段，建立績效評價制度是建立在西方發(fā)達(dá)國家績效評價體系的基礎(chǔ)上，因為與西方的背景存在差異，應(yīng)探索適合中國國情的制度體系。績效考評工作是一個復(fù)雜的工程，水利行業(yè)應(yīng)根據(jù)自身行業(yè)特點及項目類別，進行理論創(chuàng)新。

2.績效考評指標(biāo)設(shè)立及體系建設(shè)有待完善

現(xiàn)在水文局只進行防汛費項目的試點，經(jīng)常性項目較多。要進行全面績效預(yù)算管理還需要相關(guān)指標(biāo)體系的完善。水利預(yù)算項目類型較多。不僅僅有經(jīng)常性行政事業(yè)類項目支出，而且有基本建設(shè)項目支出及其他類支出。同一類支出中的不同項目也有很大的差異。由于水利預(yù)算項目的公共性與復(fù)雜性特征，很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項目。目前缺乏明晰、完整的指標(biāo)體系。一是側(cè)重支出項目本身的評價，而忽視項目內(nèi)外因素的總體評價；二是評價指標(biāo)中定性考評指標(biāo)多、定量考評指標(biāo)少；三是評價指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，無法滿足不同層面、不同類型項目的立體評價要求；四是評價考評結(jié)果缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)值，由于水利預(yù)算項目缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，各單位具體情況不盡相同，評價結(jié)果難以和同行業(yè)同類型項目的平均水平相比較。應(yīng)建立多向維度，多重價值標(biāo)準(zhǔn)、以及多元的評估主體的績效指標(biāo)體系來對支出績效做出科學(xué)合理的評價。

3.績效考評人員的專業(yè)素質(zhì)需要提高

績效考評工作是一項復(fù)雜的技術(shù)工作，績效考評的實際操作和管理，要求管理者具有很高的專業(yè)素質(zhì)。而目前參與績效考評的人員很少接受有關(guān)專業(yè)的系統(tǒng)培訓(xùn)，對相關(guān)理論知識和操作規(guī)程掌握不足，考評人員對績效考評指標(biāo)、考評目標(biāo)的認(rèn)知與把握也不盡相同，這些因素在一定程度上影響了績效考評結(jié)果的客觀性與真實性。

4.績效評價結(jié)果缺乏有效運用

評價結(jié)果的應(yīng)用是績效評價體系的重要條件。由于水利預(yù)算項目績效考評工作剛起步，目前績效評價制度不夠健全，管理機構(gòu)不明確，評價程序、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等，造成績效評價結(jié)果應(yīng)用的缺乏有效利用：對相關(guān)部門、單位及責(zé)任人并沒有明確的直接約束，這在一定程度上制約著績效評價功能作用的發(fā)揮，不利于內(nèi)部改善管理，外部對績效信息進行共享。

三、績效預(yù)算管理建議

1.建立績效管理制度，明確部門分工

當(dāng)前，預(yù)算管理工作更加注重是預(yù)算支出是否合規(guī)，是否按項目實施方案實施，是否按序時進度執(zhí)行預(yù)算，以及績效預(yù)算中的績效評價環(huán)節(jié)。因此，要實現(xiàn)績效算管理，必須圍繞“績效目標(biāo)”管理。健全項目績效目標(biāo)申報制度，業(yè)務(wù)部門應(yīng)在申報項目預(yù)算時對績效目標(biāo)進行充分論證的基礎(chǔ)上，確定科學(xué)合理的績效目標(biāo)。財務(wù)部門應(yīng)加強對預(yù)期績效目標(biāo)的審核，并在總目標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化效益目標(biāo)和評價指標(biāo)。在項目完成后，積極開展績效考核。對績效管理各個環(huán)節(jié)緊密銜接。使績效與部門預(yù)算管理有機結(jié)合。

2.強化評價結(jié)果在預(yù)算管理中的應(yīng)用

引用績效考評結(jié)果，對被評價項目的管理情況、績效完成情況和資金使用情況加以綜合分析，用以改善預(yù)算管理的不足，以提高公共服務(wù)水平。建立績效管理制度，將績效評價納入部門預(yù)算管理體系。財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門間實行共享，以便業(yè)務(wù)部門根據(jù)績效評價結(jié)果對績效目標(biāo)進行修正。以便于下年度部門預(yù)算項目申報時準(zhǔn)確反映各項目的資金使用及績效情況。

3.探索建立績效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫

可以依托單位信息化中心的優(yōu)勢，開發(fā)現(xiàn)代技術(shù)的輔助支持，使項目的績效目標(biāo)能夠量化和具體化，建立完整的公共支出績效評價指標(biāo)體系和基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫。績效指標(biāo)體系按照定量與定性相結(jié)合，統(tǒng)一性指標(biāo)與專業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則，根據(jù)項目自身特點進行細(xì)化指標(biāo)的量化和考評，使績效指標(biāo)根據(jù)項目特點具有可操作性，及與同行業(yè)項目具有可比性。同時，把專家資料引入數(shù)據(jù)庫中，及時收集評估數(shù)據(jù)，便于對數(shù)據(jù)庫的歷史資料進行分析對比■

（作者單位：淮河水利委員會水文局（信息中心） 233001）

（專欄編輯：顧 梅）