關于建立備案審查銜接聯動機制的思考

王娟

備案審查是具有中國特色的憲法監督制度。近年來，中央連續發文，要求建立“備案審查銜接聯動機制”。國家層面已建立了由中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳及法工委、國務院法制辦共同參與的備案審查協作機制。本市也應積極地啟動相關工作，以更好地推進依法治市。

一、備案審查銜接聯動機制的背景情況

（一）我國的備案審查工作體系。體系包括兩個方面：一是分領域監督、各負其責。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱“黨內文件備案審查規定”）明確，上級黨委對下級黨委制定的黨內法規和規范性文件開展備案審查。法律規定，上級人大有權對下級人大制定的地方性法規、決議決定開展備案審查。國務院法規規章備案條例規定，上級政府對下級政府制定的規章開展備案審查。二是跨領域監督。憲法、立法法、監督法規定，各級人大對同級政府制定的規章、決定命令開展備案審查。

（二）備案審查銜接聯動機制的基本內涵。其內涵是：為推進備案審查工作深入開展，加強各工作機構的協調配合，在黨委、人大和政府的備案審查工作機構之間建立的協作機制。2012年頒行的黨內文件備案審查規定率先提出建立該制度，其著力點在于保證黨內法規與國家法律兩個規范體系的協調。黨的十八大以來，建立健全銜接聯動機制又成為協同人大與政府備案審查工作的抓手。2016年的全國人大常委會工作報告指出：常委會工作機構與有關方面共同建立了法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。

（三）備案審查銜接聯動機制的積極意義。一是有利于統一審查標準。無論是黨內文件、人大法規，還是行政規范性文件，其審查都有一定標準。建立銜接聯動機制，有利于深化對審查標準的研究，有助于審查標準的統一，進而推動各系統文件制定工作的規范化。二是有利于工作的交流銜接。建立銜接聯動機制，有利于各系統相互借鑒學習。建立銜接聯動機制，也有助于進一步理順各級人大對同級政府文件的備案審查工作。

二、本市建立備案審查銜接聯動機制的必要性

（一）建立銜接聯動機制是國家對地方部署的任務

2015年，中央辦公廳下發關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見。2016年，中共中央下發《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，再次提出：“推動建立法規規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”。2016年，李建國副委員長在第二十二次全國地方立法研討會上，要求地方人大“主動加強與黨委、政府各備案審查工作機構的協作配合，抓緊建立備案審查銜接聯動機制”。

（二）建立銜接聯動機制是推進全面依法治市的需要

上海十三五規劃綱要提出，要“始終把依法辦事作為做好一切工作的基礎”“依法決策、依法行政、依法管理”。隨著全社會法治觀念的不斷增強，人民群眾對規范性文件的合憲性合法性關注度越來越高。為深入落實全面依法治國，貫徹中央部署、回應社會呼聲，上海應該建立銜接聯動機制以統籌推進備案審查工作。

（三）建立銜接聯動機制已有兄弟省市的法治實踐

2014年，重慶市委辦公廳制發了關于建立規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的實施意見。2015年，江蘇省制定了貫徹中辦關于備案審查銜接聯動機制的意見的實施辦法。廣東省在貫徹落實黨的十八屆四中全會決定的意見中提出：“要探索建立黨委、人大、政府備案審查的銜接聯動機制”。2015年，浙江省對推動建立黨內規范性文件備案審查與行政規范性文件備案審查銜接聯動機制、落實政府與人大備案審查機構的溝通聯系制度，開展了系列工作。

三、關于本市建立備案審查銜接聯動機制的幾點建議

（一）借鑒中央和兄弟省市做法，研究銜接聯動機制

國家層面和兄弟省市對備案審查銜接聯動機制已有規范和實踐，本市應積極借鑒，啟動對建立本市黨委、人大和政府之間相應工作機制的研究。

（二）從行政規范性文件入手，探索多部門協作

修改后的行政訴訟法規定，公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟時，可以提請法院對行政行為所依據的行政規范性文件進行審查。本市已出現相關案例。建議人大、政府會同法院，共同對行政規范性文件的審查標準等問題開展研究。

（三）從信息化建設入手，夯實工作基礎

全國人大正擬用3年建立起覆蓋全國、功能完備、操作便捷的備案審查信息平臺。建議以落實全國人大信息化工作部署為契機，研究提升本市備案審查的整體信息化水平。