我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的思考

劉恰明

摘要：我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)。政府運(yùn)用行政權(quán)力單方定價(jià)，農(nóng)村土地價(jià)值被嚴(yán)重低估，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障。新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然使征地補(bǔ)償金額有所提高，但并沒有突破政府定價(jià)的基本框架，與真正的市場(chǎng)價(jià)格還有相當(dāng)大的差距。

關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；征收補(bǔ)償

一、我國(guó)土地征收制度的法律依據(jù)

土地征收是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。

隨著我國(guó)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征收農(nóng)村集體土地成為新增建設(shè)用地、擴(kuò)大城市規(guī)模的主要途徑。相應(yīng)地，《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施細(xì)則》及《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》均對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了原則性、細(xì)節(jié)性和可操作性的規(guī)定，構(gòu)建起了我國(guó)土地征收制度。

二、目前我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

（一）我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)“公共利益”含義界定不清，導(dǎo)致土地征收目的不明。《中華人民共和國(guó)憲法》第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！眱刹糠啥济鞔_規(guī)定了土地征收的目的必須是為了“公共利益的需要”，但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確闡釋“公共利益”的具體含義，更無法界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”。

（二）征地程序透明度較低，聽證會(huì)形同虛設(shè)，農(nóng)民不能有效行使知情權(quán)和參與權(quán)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡怯行┑胤秸谡鞯剡^程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”（指征地方案公告、補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯洠┲贫龋瑢?dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地征收的目的、范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等了解的不多，同時(shí)，農(nóng)民因人數(shù)眾多、居住分散而無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到土地征收的平等談判桌前，農(nóng)民關(guān)于土地征收的發(fā)言權(quán)及其有限，對(duì)于土地征收的各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府享有完全決定權(quán)，即使地方政府與被征地方協(xié)商補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，也往往只同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)等集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行協(xié)商，聽證會(huì)的召開流于形式，因此，農(nóng)民的權(quán)利沒有得到充分的尊重，農(nóng)民的利益沒有得到實(shí)質(zhì)的保護(hù)。

三、完善我國(guó)土地征收制度的路徑選擇

我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度存在著許多弊端，但土地征收關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)，改革和完善我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）合理界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延，進(jìn)一步完善土地征收法律法規(guī)。《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》都明確規(guī)定了土地征收的前提必須是為了“公共利益的需要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是屬于“公共利益”范疇，因此，建議對(duì)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵和外延。使得各級(jí)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使征地權(quán)，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步縮小征地范圍，將商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地退出征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)，同時(shí)，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)《集體土地征收及補(bǔ)償條例》，使得農(nóng)村的土地征收有法可依。

（二）進(jìn)一步完善土地征收補(bǔ)償程序，加強(qiáng)對(duì)土地征收的監(jiān)督和管理。完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地征收程序，需要注意以下幾個(gè)問題：（1）提高征地的透明度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征收的審批監(jiān)督。各級(jí)政府應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，為“公共利益”需要而按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┩恋卣魇?。?）認(rèn)真履行土地征收聽證程序，保障農(nóng)民享有充分的知情權(quán)。在土地征收過程中，各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的“兩公告一登記”制度，告知農(nóng)民依法享有的權(quán)利，杜絕以租代征，先征后批的現(xiàn)象出現(xiàn)。（3）完善集體組織的民主制度，尊重農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。雖然農(nóng)民無權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的數(shù)額、分配及使用，卻有權(quán)知曉、參與并發(fā)表意見，特別是要讓失去土地的農(nóng)民充分表達(dá)自己的意愿。（4）完善土地征收的行政復(fù)議和行政訴訟等救濟(jì)制度。在土地征收的行政復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)要充分聽取集體組織和農(nóng)民的意見和要求，公平合理地審查土地征收的審批程序是否合法、補(bǔ)償費(fèi)用是否合理、農(nóng)民權(quán)益是否得到保護(hù)等問題，避免地方政府集決策者、規(guī)則制定者、糾紛裁決者的多種角色于一身，同時(shí)，要進(jìn)一步完善司法救濟(jì)制度，使得行政訴訟真正發(fā)揮好制約和監(jiān)督行政的作用。

（三）提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益農(nóng)村集體土地被國(guó)家征收以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)民也喪失了生活的主要來源。盡管土地征收人已經(jīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民進(jìn)行了征收補(bǔ)償，但是，這種補(bǔ)償只能解決農(nóng)民眼前的溫飽問題，無法解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益問題，更無法解決他們的再生產(chǎn)能力問題。與其他國(guó)家的征地補(bǔ)償相比，我國(guó)的征地補(bǔ)償明顯不足，主要表現(xiàn)在補(bǔ)償范圍偏窄和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個(gè)方面。

（四）加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)及指導(dǎo)，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。目前，我國(guó)土地征收制度中的一次性貨幣安置弊端凸顯，由于文化低和非農(nóng)生產(chǎn)技能少等多種原因，失地農(nóng)民很難找到穩(wěn)定工作，多以打零工為主要生活來源，生活沒有固定來源，很容易陷入“種田無地，上班無崗”的境地。

總而言之，在土地征收過程中，嚴(yán)格界定公共利益的范圍，提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全面完善土地征收制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展，將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系中，在城市化進(jìn)程中真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)村、惠及農(nóng)民！