安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏解讀國務院推進棚戶區改造政策

本刊記者 柯善北

中國進行大規模的棚戶區改造已經歷時十多年。在2015～2017年三年完成棚改1800萬套的基礎上，今年5月國務院常務會議又確定實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套，同時加大中央財政補助和金融、用地等支持，以改革創新的舉措、堅持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的承諾。

棚改持續發力，惠及約一億人

2004年，時任遼寧省委書記的李克強同志，在遼寧省率先啟動棚改，2005年，國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造，2008年，各類棚戶區改造被正式納入城鎮保障性安居工程，全國范圍內，大規模地推進城市、國有工礦、國有墾區、中央下放地方煤礦棚戶區改造的大幕就此拉開。

2012年，國務院發布《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》，為推進棚戶區改造提出一系列可行性措施。隨后，為加快各地棚改實施進度，國務院相繼于出臺了《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》、《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》、《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》。目前，全國的棚戶區改造工作已經成為惠及上億人的民生工程之一。

棚改貨幣化安置，去庫存，調杠桿

國務院出臺的各項棚改意見中，明確提出城市棚戶區改造要因地制宜，采取拆除新建、改建（擴建、翻建）、綜合整治等多種方式。居民安置采取實物安置和貨幣補償相結合；安置住房采取原地重建和異地建設相結合，能就近安置的，盡可能就近安置。在改造中可配套建設一定數量的廉租住房、公共租賃住房等保障性住房，統籌用于符合條件的保障家庭。從近年來的實踐看，棚改對房地產行業穩消費、拉投資、去庫存作用明顯。

《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》中提出“要積極推進棚改貨幣化安置。縮短安置周期，節省過渡費用，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環境和物業服務，滿足群眾多樣化居住需求”。根據官方數據，我國2015年棚改貨幣化安置比例為29.9%，2016年則提高到了48.5%。從今年一些地方政府發布的數字，相當一部分地方棚改貨幣化比例已經超過50%，一些省份甚至超過了70%。以湖南為例，今年上半年棚戶區改造26.4萬套，其中貨幣化安置22.7萬套，占比高達86.3%。寧夏棚改貨幣化安置比例將達到70%，有條件的市縣區將達到100%。

2015年以來，房地產高庫存、高風險的問題屢屢被提及。房地產投資增速從年初的10.4%一路下滑到1%，部分城市的商品房積壓問題開始暴露。房地產庫存壓力大，背后是過去幾年，三四線房地產開發商瘋狂拿地增加供給，三四線人口持續流出的需求減少的矛盾，如何增加有效需求成為主要難題。

2015年底，中央經濟工作會議明確提出，去庫存是2016年內的主要任務，其中最重要的，就是去房地產的庫存。在隨后住建部召集地方研究出的去庫存方案中，最重要的就是棚戶區改造貨幣化去庫存。

三四線房地產最核心的問題，是沒有市場需求。與之相對的，大量棚戶區居民有住房需求，沒有購買能力。市場上，大量的商品房又在積壓。棚改貨幣化，架起了商品房去庫存和基礎貨幣投放的橋梁。增加棚改規模，能夠發揮拉動內需、促進投資、去除存量商品住房、穩定房地產市場的積極作用。

2015年，全國城鎮保障性安居工程，新開工783萬套，建成772萬套，均超額完成年度目標任務。其中，棚改開工601萬套，貨幣化安置比例為29.9%。2016年，棚改新開工606套，棚改貨幣化安置達到了48.5%，比2015年提高了18.6個百分點，大約去庫存2.5億平方米。2017年棚改計劃目標是600萬套，貨幣化比例至少50%。按照國務院要求，棚戶區要在2020年基本完成改造。2018年～2020年，棚改計劃是1500萬套。

高比例的棚改貨幣化安置，在推倒原有棚戶區住房的同時，制造了數以百萬套計的新增住房需求。對三四線城市商品房去庫存起到了極大的作用。據多家機構預測，今年棚改貨幣化安置的購買力將“消化”3億平方米的商品房。

破解融資難題，多渠道籌集資金

2013年，國務院印發《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》，將2013年的棚改目標由此前提出的304萬戶降低為232萬戶。下調的主要原因，就是棚改巨大的資金壓力。

資金來源是棚改繞不過的難題。一直以來，棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統籌，資金壓力大，特別是市（縣）一級，本身財政收入非常有限，對棚改的投入捉襟見肘。待改造的棚戶區多數為位置偏遠、市場化運作難的“硬骨頭”。新預算法實施后，棚改融資機制亟待創新，也在一定程度上加劇了“融資難”。

國務院第95次常務會議上，對解決棚改融資問題，提出了相應的政策措施。

一是創新融資體制機制，推動政府購買棚改服務方式，鼓勵多種所有制企業成為棚改實施主體，開發銀行等金融機構可依據政府購買棚改服務協議對棚改實施給予貸款。二是鼓勵農業發展銀行在其業務范圍內加大對符合條件的實施主體給予貸款支持。三是進一步加大中央預算內投資和中央財政支持力度。此外，還鼓勵商業銀行、企業等社會主體積極參與。

2014年，中國人民銀行創設抵押補充貸款（Pledged Supplemental Lending，PSL），為開發性金融支持棚改提供長期穩定的資金來源。隨后，央行PSL貸款對象擴展到中國農業發展銀行和中國進出口銀行等兩個政策性金融機構。

2015年《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》中則明確提出要發揮開放性金融支持的作用。對承接棚改任務及納入各地區配套建設計劃的項目實施主體，可依據政府購買棚改服務協議、特許經營協議等政府與社會資本合作合同進行市場化融資，開發銀行等銀行業金融機構據此對符合條件的實施主體發放貸款。同時，在依法合規、風險可控的前提下，開發銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。鼓勵農業發展銀行在其業務范圍內對符合條件的實施主體，加大城中村改造、農村危房改造及配套基礎設施建設的貸款支持。鼓勵商業銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎設施建設貸款。

同時推廣政府與社會資本合作。在城市基礎設施建設運營中積極推廣特許經營等各種政府與社會資本合作（PPP）模式。各地應建立健全城市基礎設施建設財政投入與價格補償統籌協調機制，合理確定服務價格，深化政府與社會資本合作，推動可持續發展。

杜甫《茅屋為秋風所破歌》中寫到“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”是一種對天下寒士的慷慨情懷。如今，這種情懷逐漸成為了現實。棚改工作的持續推進對改善無錢購房的普通民眾無異于一股春風，這股春風不僅吹暖了無錢購房者的心，不僅讓廣大“寒士”俱歡顏，更為美麗城市的建設做出了巨大貢獻。