洪澤湖禁止采砂工作的實踐與思考

尤其中

洪澤湖禁止采砂工作的實踐與思考

尤其中

一、洪澤湖非法采砂及監(jiān)管現狀

2007年4月洪澤湖水域相繼發(fā)現砂源后，江蘇省內外一些采砂船只陸續(xù)涌入洪澤湖進行非法采砂活動，情況一度處于失控狀態(tài)。為加強對洪澤湖及淮河干流采砂的監(jiān)督管理，打擊非法采砂行為，2010年淮安市政府成立了淮安市河道采砂專項整治領導小組，成員包括洪澤湖周邊的洪澤、盱眙、淮陰等縣區(qū)政府，以及市水利、公安、交通運輸、國土資源等職能部門。2012年，進一步充實新增市政法委、環(huán)保、安監(jiān)和省洪澤湖漁管辦等部門。按照“三部兩省”通知部署和省里要求，淮安市通過政府主導，部門聯(lián)合，市、縣聯(lián)動，定期組織開展聯(lián)合執(zhí)法行動，始終保持對非法采砂嚴打高壓態(tài)勢，洪澤湖非法采砂得到了一定控制。但在暴利驅使下，仍有一些采砂船頂風偷采，致使洪澤湖非法采砂現象一直未能有效根除。目前整個湖區(qū)仍滯留幾百條采砂船只，這些采砂船分布散亂，流動性大，人員狀況復雜，監(jiān)管難度很大。

二、全面禁止采砂所采取的措施

1.落實禁采監(jiān)管職責

“三部兩省”通知印發(fā)后，淮安市及時完善《淮安市河道采砂專項整治行動方案》，調整充實河道采砂專項整治行動領導小組成員，健全相關制度。在《淮安日報》要聞版刊登《通知》內容，詳細解讀禁采監(jiān)管機制、措施、責任。以市政府辦公室名義在《淮安日報》上向社會公布淮安市洪澤湖禁止采砂責任人名單，明確市政府一名副市長和洪澤湖周邊洪澤、盱眙、淮陰三縣區(qū)各一名副縣（區(qū)）長為政府責任人，市水利局局長和沿湖三縣區(qū)水利（務）局局長為牽頭部門責任人。盱眙縣、洪澤區(qū)政府研究出臺打擊淮河及洪澤湖水域非法采砂實施方案，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是河湖采砂管理工作的責任主體，落實禁采任務。

2.強化巡查和聯(lián)合執(zhí)法

為早發(fā)現、早制止、早處理，淮安市、縣（區(qū)）兩級水利部門結合實際，制定湖區(qū)執(zhí)法巡查方案，面上巡查每天不少于1次，對交界水域、采砂多發(fā)水域實行突擊巡查、駐點巡查。市水政支隊組織開展聯(lián)合執(zhí)法巡查每周不少于1次。洪澤區(qū)水政大隊安排執(zhí)法人員及一艘執(zhí)法船艇長期駐守老子山水域；盱眙縣水政大隊聯(lián)合水警和有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用視頻監(jiān)控等科技手段，實時掌握非法采砂船只行蹤。定期組織市、縣兩級聯(lián)合執(zhí)法行動，始終保持對非法采砂高壓嚴打態(tài)勢，市級每月組織1～2次聯(lián)合執(zhí)法行動，縣（區(qū)）每月組織聯(lián)合執(zhí)法行動2～4次。近兩年共開展聯(lián)合執(zhí)法150余次，出動執(zhí)法人員5400余人次，出動執(zhí)法船艇900余艘次。

3.建立長效管理機制

為保障洪澤湖防洪、供水、航運和生態(tài)安全，使打擊非法采砂工作保持常態(tài)化、長效化，淮安市政府印發(fā)《淮安市洪澤湖禁止采砂長效管理實施意見》，進一步明確沿湖地方人民政府及水利、國土、交通、公安、環(huán)保、監(jiān)察、安監(jiān)、漁管等部門禁采工作職責，確定長效管理工作重點。具體措施如下：（1）強化聯(lián)合執(zhí)法巡查，沿湖縣區(qū)每天至少開展一次巡查，市各有關部門每月組織不少于一次執(zhí)法檢查。交通、公安、水利等部門一旦發(fā)現非法采砂船只和涉砂行為，按照各自部門的法律法規(guī)依法處置。（2）嚴厲打擊非法采砂行為，堅持部門聯(lián)動、綜合執(zhí)法，建立健全打擊非法采砂協(xié)同機制。定期開展聯(lián)合執(zhí)法行動，嚴厲打擊非法采砂、運砂及暴力抗法等行為。推進“兩法銜接”，對于查獲非法采砂涉及的金額、違法事實情節(jié)、違法事實造成的后果等涉嫌構成犯罪的，移送公安機關依法追究違法人員刑事責任。（3）強化源頭治理，重點實施采砂船集中?？抗芾?，各縣區(qū)對停留在所轄水域的采砂船舶指定地點集中?？?，組織人員集中看管。嚴密監(jiān)視境內造船企業(yè)，對存在非法改建采砂船只的行為進行查處，實現對采砂船只的長效監(jiān)管。對篩砂船、黃砂堆場等加強管控，且不斷強化對各縣區(qū)和相關職能部門的履職紀律和問責要求。

三、禁采工作存在的問題和難點

1.采砂管理法律剛性不強

淮安市境內河道采砂現象已出現多年，采砂管理工作也開展了多年，但無論從國家或省級層面，均尚未出臺專門針對采砂管理方面的法律法規(guī)。已經頒布實施的水利法規(guī)、管理條例及實施辦法等對河道采砂監(jiān)管措施和手段也十分有限，剛性約束明顯不強。目前，江蘇省僅有《江蘇省湖泊保護條例》和《江蘇省水利工程管理條例》中個別條款涉及采砂監(jiān)管和處罰的內容，而且《江蘇省湖泊保護條例》調整范圍過于狹窄，僅適用于湖泊，湖泊以外的河道采砂監(jiān)管則不能適用該條例；《江蘇省水利工程管理條例》賦予水利部門的執(zhí)法手段則過于單一，僅規(guī)定可以處以一萬元至十萬元罰款。由于處罰力度不大，程序復雜，耗時較長，對于流動性極強的河道采砂作業(yè)而言法律威懾性不強，難以有效震懾非法獲利者。

2.現有管理體制機制不順

目前，洪澤湖非法采砂行為已經形成了產、泊、運、銷“一條龍”非法產業(yè)鏈。根據相關法律規(guī)定，合法的采砂行為，不但要辦理河道采砂許可證，還需辦理采礦許可證和水上水下安全施工作業(yè)證等。就涉及的各個環(huán)節(jié)而言，具有管理職權的有水利、交通、國土等多個部門，但現實是部門之間缺乏有效溝通平臺，協(xié)調、配合相當困難，多家發(fā)證、多頭管理造成了職責交錯不清，甚至是矛盾沖突，同時也造成了執(zhí)法力量的分散。以淮安為例，市水利部門尚無水上執(zhí)法基地，而海事、漁政部門均有良好的執(zhí)法基地、漁港與碼頭，有較為先進的執(zhí)法船艇裝備、湖區(qū)視頻系統(tǒng)，執(zhí)法力量也比較充足，海事又是船舶管理的主管部門，掌握著船舶及船主的詳細信息。但在采砂監(jiān)管執(zhí)法上，這些部門的執(zhí)法優(yōu)勢并未能夠得到充分利用與發(fā)揮。

3.禁采執(zhí)法綜合保障不足

突出表現在“人、財、物”三個方面。禁采執(zhí)法力量不足：目前淮安市涉砂管理的縣（區(qū)）有盱眙縣、洪澤區(qū)、淮陰區(qū)，均存在執(zhí)法力量不足的問題。如盱眙縣水政大隊包括大隊長在內一共只有3名水政監(jiān)察員（其中1名為借用人員）；洪澤區(qū)、淮陰區(qū)水政大隊同時還承擔著規(guī)費征收、水資源管理等工作，很難保證足夠的執(zhí)法力量從事采砂監(jiān)管工作。禁采執(zhí)法經費不足：水上執(zhí)法與陸地執(zhí)法相比，需要更多的經費投入，尤其是聯(lián)合執(zhí)法時，調集人員多，調用借用船艇、車輛多，執(zhí)法成本大。僅2015年以來，淮安市、縣（區(qū)）兩級水利部門已在打擊采砂活動中投入資金200余萬元。缺少專項執(zhí)法經費使得禁采工作難以為繼。執(zhí)法設備裝配不足：淮安市各級水利部門普遍缺少水上執(zhí)法裝備，尤其缺少抗風能力強的船艇，有些縣區(qū)甚至沒有專用的執(zhí)法艇。目前，市水政支隊僅有一艘玻璃鋼艇，抗風浪能力較差；盱眙縣、淮陰區(qū)水政大隊沒有專用執(zhí)法船艇；洪澤區(qū)大隊僅有一艘執(zhí)法快艇。每次開展較大規(guī)模的執(zhí)法行動，均要提前向省漁管辦、省洪澤湖水利工程管理處或者當地海事等部門借用。僅靠水利部門現有的執(zhí)法船艇遠不能滿足河道巡查和打擊非法采砂活動的需要。

四、對禁采工作的思考與建議

1.加強頂層制度設計

河道采砂已形成多年，但目前江蘇省尚無有效力的河道采砂管理方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)。目前水利部門只能依照《江蘇省湖泊保護條例》對正在進行中的非法行為采取行動，相對于采砂暴利而言，效果欠佳。建議借鑒安徽省的做法（安徽省人民政府于2013年頒布《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》）出臺針對洪澤湖非法采砂專項法規(guī)，明晰事權，使打擊非法采砂行為有更為有力的法律法規(guī)依據。同時，進一步落實政府主體責任，加大對洪澤湖內“三無船只”的打擊取締力度，并有效疏導船只出湖。建議從省級層面建立定期聯(lián)席會商機制，將水利、交通、公安、海洋與漁業(yè)等執(zhí)法部門力量進行整合，開展常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法，建立信息共享互通制度，整合執(zhí)法資源，形成執(zhí)法合力。特別是針對洪澤湖區(qū)域非法采砂嚴重的現狀，建議省級考慮成立專門執(zhí)法機構，對非法采砂現象進行管控。

2.強化統(tǒng)一聯(lián)合行動

由于洪澤湖分屬兩市四縣二區(qū)，執(zhí)法監(jiān)管力度不一，地方政府行政首長負責制還沒有完全落實。單個地方組織的打擊行動雖然頻繁，但受管理區(qū)域的限制，非法采砂船只往往能夠通過“游擊戰(zhàn)術”躲避查處。建議省級層面及早形成包括淮安、宿遷兩市四縣二區(qū)在內的聯(lián)合行動機制，確保聯(lián)合行動之下，非法采砂船只無處遁形。建議省級層面加大打擊非法采砂的專項活動開展的密度與廣度，從“產、泊、采、運、銷”五個方面綜合整治。產：質監(jiān)、工商等部門加大對非法采砂船只的生產和銷售查處力度，重點查處沿湖部分船廠非法組裝、改造、維修采砂船等行為。泊：航政等部門加大力度調查湖面采砂船只的合法性，湖區(qū)內停止停泊非法采砂船只。查扣無合法手續(xù)非法船只。采：對采砂行為造成的洪澤湖漁業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境、水利設施的破壞以及河砂資源流失進行追責、追償。運：強化源頭管理，嚴禁采砂船只進入湖區(qū)及河砂資源外運。加大過閘船只監(jiān)管，設置運砂船檢查站，禁止非法開采砂石資源外運。銷：無合法手續(xù)的，嚴禁沿湖碼頭為非法采砂、運砂提供服務。同時，建議公安部門進一步加大“清水藍天”行動的力度，重點對洪澤湖非法采砂衍生的黑惡勢力進行打擊，為經濟社會和諧發(fā)展營造良好環(huán)境。

3.加強資源開發(fā)利用研究

黃砂是工程建設的重要材料，也是一類重要礦產資源。如今洪澤湖有一定的黃砂儲量，對湖區(qū)黃砂開采，既是對資源的合理利用，也能補充地方財政的不足。建議加大對洪澤湖內黃砂科學合理開采的研究力度，規(guī)范采砂行業(yè)，轉變管理模式，以“總量控制、合理引導”為原則，在保證湖區(qū)防洪安全、生態(tài)安全和資源安全的基礎上，科學設定開采區(qū)，明確開采范圍和開采期，設定年最低開采能力，制定開采棄料回填強制措施，強化依法監(jiān)管，引入市場機制，科學合理地開采利用資源

（作者單位：江蘇省淮安市水利局223005）