關于構建地方金融監管工作協調機制的思考和建議
——以江蘇省泰州市為例

●周 郁

關于構建地方金融監管工作協調機制的思考和建議
——以江蘇省泰州市為例

●周 郁

隨著金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，金融機構業務創新與交叉融合不斷深化，建立健全地方金融監管協調機制對維護區域金融穩定的重要意義日益凸顯。本文通過分析建立地方金融監管工作協調機制的必要性和可行性，基于江蘇泰州的實踐，提出了泰州市金融穩定協調機制的構建設想。

監管協調 必要性 可行性

2014年8月，國務院出臺《關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》（國發 〔2014〕30號），提出完善中央和地方金融監管工作協調機制的總體要求。但就從實踐來看，地方金融監管工作協調機制仍處于探索階段，權責邊界不明晰、政策標準不統一、信息溝通渠道不暢、部門協作壁壘難消除等“頑疾”的存在讓建立地方金融監管工作協調機制變得“遙不可及”。本文結合泰州地區實踐，就建立地方金融監管工作協調機制的必要性和可行性進行了探討。

一、建立地方金融監管工作協調機制的必要性

一是經濟金融發展新形勢的客觀需求。隨著金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，金融機構業務創新與交叉融合不斷深化，新的金融業態和產品不斷涌現，新的監管盲區也越來越多。由于金融屬于風險敏感性行業，處于監管盲區的新金融業態一旦形成風險，很容易形成“蝴蝶效應”，進而波及至傳統金融業，放大了區域性金融風險暴露的可能性。近年來，除有相關部門進行不同程度監管的小貸公司、融資性擔保公司、典當行、農民資金互助社外，泰州地區還出現了P2P網絡借貸平臺、投資咨詢公司、股權投資企業等等，這部分機構沒有事前設立審批部門，也沒有業務監管部門，很容易演變為非法集資、洗錢等違法犯罪行為，進而蠶食公眾對傳統金融行業的信心，如射陽農商行擠兌事件的深層次原因正是農民資金互助社兌付風險影響儲戶信心，最終波及傳統銀行業。建立金融監管工作協調機制可在不改變現有監管體系的基礎上最大程度地彌補分業監管縫隙，消除監管空白。

二是地方政府主導地方金融管理的需要。地方政府是區域金融穩定的最終責任人，也是地方金融管理的主要負責人。但在實踐中，地方政府在金融管理時往往面臨“有心無力”和“有力無心”的雙重難題。一方面，地方政府長期缺乏金融管理經驗，金融監管人才匱乏，金融管理職能很難有效發揮。自泰州市金融辦成立以來，核定專職編制9人，但到位的僅4人。經信委、商務局等部門均只有1人兼職監管融資性擔保公司、典當行，僅能夠完成日常報表數據的收集匯總，無力開展常態化、制度化監管。另一方面，地方政府手中掌握著大量的金融、司法、宣傳資源，在處置金融風險時卻因為沒有相應的制度流程協調統籌而“束手無策”，未能有效利用。泰州現行的防范和化解區域金融危機體制中明確了地方政府承擔風險處置責任，但沒有規定具體的履職范圍、處置原則、處置模式和相應的處置程序，風險處置隨意性強、責任界定不明晰，相互推諉扯皮的現象時有發生。建立金融監管工作協調機制可實現對地方金融監管資源的補強，亦可形成規范化的風險處置制度，進一步調動地方政府主導地方金融管理的積極性。

三是金融監管部門間監管統籌的需要。較中央層面金融監管體系，地方層面金融監管體系更為復雜，既有中央監管部門的派出機構，又有地方政府自行設立的金融管理部門，各部門隸屬關系不同，監管目標也不盡相同，監管權力高度分散、部門間行政壁壘高企，抑制了監管部門間的信息共享度，部分監管部門在監管信息交流時常常存在“只談概況，不談數據；只談成績，不談問題”的情形，交流內容也僅僅是停留在淺層次工作信息，重要信息仍是相互保密，造成了監管資源嚴重浪費和低效率，監管有效性大打折扣。建立金融監管工作協調機制可進一步統籌監管部門間行動，避免監管摩擦，搭建信息共享平臺，節約監管資源，提升監管的有效性。

四是國家金融政策貫徹落實的需要。由于地區利益的存在，貫徹落實國家金融方針政策過程中，易形成地方保護主義，拉長了國家金融政策落地的過程。如金融辦普遍集金融發展與金融監管職能為一身，有的還承擔金融機構出資人職責，存在政府與市場邊界不清、金融監管目標與發展目標混淆等問題，不同程度地存在著借助行政手段參與金融活動，甚至直接干預金融機構經營的情況。特別是在當前經濟下行壓力下，部分基層地方政府對金融機構貸款業務量進行考核，對經營困難的落后產能、資不抵債的僵尸企業，強制要求不抽貸、不壓貸，與國家金融政策背離。良好的金融監管工作協調機制可以突出中央監管部門派出機構作為國家金融政策“代言人”的地位，起到“緩和劑”的作用，抑制過度重視地方利益而發生央地監管沖突的可能性。

二、建立金融監管工作協調機制建設的可行性分析

近年來，泰州各金融監管部門間的合作不斷增強，積累了一定的實踐經驗；其他地區的金融監管改革經驗也為建立泰州版的協調機制提供了案例范本，可供參考借鑒；泰州市金融監管工作協調機制在保持當前金融監管格局不變的基礎上，對金融監管資源進行了優化，與泰州市政府金融管理目標一致，政府有動力推動該機制建設；泰州市金融監管工作協調機制自身也具有較強的可操作性，易落實。綜合考慮以上因素，泰州市金融監管工作協調機制建設具有極大的可行性。

（一）有實踐：前期開展監管合作工作為金融監管工作協調機制建設打下實踐基礎

泰州在建立金融監管工作協調機制方面已經做過一些探索，如不定期開展聯合專項行動，協同化解處置金融風險；打擊非法集資，共同推進金融生態建創建工作；定期召開形勢分析會，加強數據信息共享等等。目前，各金融管理部門監管協作內容已包括金融生態縣創建、金融改革、信息共享、風險處置等多個方面，彼此間人員業務的了解程度不斷加深，監管協作意識和互信感也不斷增強，為金融監管工作協調機制建設積累了實踐經驗。

（二）有借鑒：溫州、山東等地金融監管改革經驗為金融監管工作協調機制建設提供借鑒參考

溫州、山東等地在地方金融管理機制方面在全國范圍內率先進行了改革探索，其改革取得了一定的經驗成果。如溫州市金融監管工作協調機制成立了20個部門組成的地方金融監管工作協調小組，由市政府分管領導任組長，要求各部門加強協作、密切配合，強化責任落實，切實開展情況排摸、日常監管、清理整頓和風險處置，共同維護金融穩定，并建立了地方金融監管聯席會議制度和地方金融監管信息通報制度。泰州市金融監管工作協調機制在溫州、山東等地監管工作協調機制建設的基礎上進行了優化完善。

（三）有動力：金融監管工作協調機制與地方政府金融管理目標相契合，符合地方政府維護金融穩定、加快金融發展的根本利益

泰州市金融監管工作協調機制目的是進一步優化完善地區金融管理機制，推動地區金融改革創新和維護區域金融穩定。上述目標與泰州市政府加快地區金融發展的根本利益是一致的。同時，泰州市金融監管工作協調機制是在現有監管體系的架構上成立的協調性組織，能夠在不破壞現有金融監管體系的基礎上，最大程度地聚集金融監管資源，提升監管的全面性和有效性，實現對現有監管體系的 “帕累托改進”。其改革阻力不大，風險因子較低，政府有較強的實施動力。

（四）有優勢：泰州金融監管工作協調機制自身具備較強的可操作性、靈活性

核心成員與基礎成員的組織層次劃分，可實現“大事大議、小事小議”，確保各成員間權責對等，提高成員單位參與協調機制的積極性；五個專職工作小組的設計落實了協調機制履職責任，不留死角，考慮到地方金融監管力量較為薄弱，該協調機制下設的五個工作小組中僅有1個工作小組為金融辦牽頭，而其他四個則均是人民銀行和銀監部門牽頭，確保了專業化水平；四位一體的工作規則設計確保了協調機制運作有管理、有制度、有平臺、有考核，具有較強的可操作性。

三、構建泰州地方金融監管工作協調機制的對策建議

（一）目標與原則

泰州金融監管工作協調機制的主要目標是：在泰州市政府的統一領導下，充分發揮各金融監管部門的職能優勢，以進一步加強跨系統金融信息共享和風險監測、預警，及時協調處置區域金融風險，切實維護金融業安全穩定，營造良好的金融生態環境。機制運行須遵循以下四項原則：一是政府主導原則。突出政府在化解金融風險、協調金融監管工作中的領導地位，建立以市政府為主導、各金融監管部門協調配合、共同參與的金融監管協調工作體系。二是信息共享原則。加強各金融監管部門經濟金融信息的適時溝通和有效傳遞，以及發現并有效化解金融風險。三是預防為主原則。以風險預防為主，側重于金融風險日常化解。按照屬地管理、誰審批、誰監管、誰負責原則，做好日常監測和風險處置工作。四是職責程序明確原則。明確各部門在金融監管協調機制中的工作職責和協調機制的運作程序，確保協調機制高效有序運轉。

（二）泰州市金融監管工作協調機制建設路徑

近年來，我國部分地區也先后開展了相應的金融監管工作協調機制探索工作，雖然取得了一些成效，但總體“溢出”效應不明顯。究其原因，主要是組織架構嚴密性不足、部門壁壘未完全打破、工作制度靈活性不足等因素制約了協調機制的順利運轉。泰州市金融監管工作協調機制是常設性的金融管理組織，應以機制運作的實用性為主要導向，突出組織架構的嚴密性、責任落實的完整性及工作規則的有效性。

1、組織框架。泰州市金融監管工作協調機制擬形成以“地方政府牽頭，核心成員單位為主體，基礎成員單位為補充”的組織框架。核心成員與基礎成員的劃分突出了協調機制組織架構的層次性，核心成員單位是指有固定監管對象，從事常態化金融監管業務的金融監管部門，如人行、銀監、金融辦、商務局等；基礎成員單位是指無固定監管對象，但從事與金融監管或風險處置業務的相關部門，如發改委、財政局、法院、公安、宣傳部等等。核心成員與基礎成員在權利義務分配上也將有所區別，核心成員是協調機制的“常任理事”，日常性監管協調事務可直接由核心成員會議商定；同時，核心成員在日常監管、形勢分析、風險處置中也將承擔主要責任，而基礎成員主要承擔的是協調、配合、參與工作。

表1 泰州市金融監管工作協調小組構成

2、責任劃分。為進一步打破部門壁壘，擬采取“另起爐灶”的方法。從協調機制的主要工作職責入手，在上述組織框架的基礎上下設五個專項工作小組，分別為分別為金融風險監測預警小組、監管政策信息溝通小組、金融風險協同處置小組、打擊非法金融活動小組、金融生態環境建設小組，指定核心成員單位作為小組牽頭人。在機制建立初期，可僅僅明確各小組具體工作責任，不再規定各成員單位的具體職責，而由各小組成員單位自行商定，充分發揮各成員單位的主觀能動性，實施“黑匣子”式管理。待機制運行一段時間，各成員部門職責穩定下來后，可再對各成員單位職責進行明確，以避免因制度不完善而導致部門間協作不暢現象的出現。

圖1 泰州市金融穩定工作協調機制組織框架

3、工作規則。工作規則是協調機制運行的根本保障，在協調機制運行初期，擬采取 “會議+報告+政策溝通+考核評價”四位一體的工作規則：會議規則既包括定期召開的聯席會議、專題會議，也包括不定期召開的臨時性會議，不同的會議參會成員單位也不盡相同；報告規則不僅包括定期共享的報表、報告，還包括突發事件時重大事項報告互相通報；政策溝通規則主要是指重要政策抄送、出臺政策提前告知等；考核評價規則是對成員單位執行會議、報告、政策互通規則進行督查，對執行不力或出現重大差錯的單位在成員范圍內通報，并上報市政府。

表2 專項工作小組工作職責一覽

表3 工作規則一覽

（作者單位：中國人民銀行泰州中心支行）

1.安起雷、朱文濤.2010.我國金融監管協調機制的構建與完善［J］.甘肅金融，7。

2.龍芳.2006.建立金融監管協調機制的必要性和現實選擇［J］.財政監督，3。

3.楊子強.2014.完善地方金融監管體制［J］.中國金融，5。

（本欄目責任編輯：鄭潔）