讓城市像海綿一樣“呼吸”解讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》

本刊記者 柯善北

讓城市像海綿一樣“呼吸”解讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》

本刊記者 柯善北

黨的十八大以來，我國一直將綠色生態(tài)作為發(fā)展的首要目標(biāo)。城市作為我們整個(gè)國家的重要組成部分，其對(duì)于人們?nèi)粘Ｉ畹囊饬x可謂舉足輕重。“城市，讓生活更美好”更是2010年上海世博會(huì)的主題。然而，隨著鋼筋水泥逐漸包裹住我們的城市，問題也隨之而來。逢雨必澇、城市看海成為最近幾年的熱詞，并受到國家層面的重點(diǎn)關(guān)注，“海綿城市”理念應(yīng)運(yùn)而生。從2012年至今，上至國家，下至各地方政府，無不出臺(tái)各項(xiàng)政策推廣海綿城市的建設(shè)，以雷霆之勢(shì)助推我國美好綠色城市的建設(shè)，讓城市像海綿一樣會(huì)“呼吸”。

建設(shè)海綿城市，轉(zhuǎn)變觀念是關(guān)鍵

2012年，在《2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇》中首次提出“海綿城市”概念。2013年12月12日，習(xí)近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議》的講話中強(qiáng)調(diào)：“提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。”2014年11月2日住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，同年12月31日，習(xí)近平總書記關(guān)于“加強(qiáng)海綿城市建設(shè)”的講話精神要求財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部開展海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作。2015年11月16日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，部署推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作。

在傳統(tǒng)城市建設(shè)模式中，我國絕大多數(shù)城市排水處理都是快排模式，瀝青、水泥為主的地面硬化，使80%以上城市地表喪失雨水吸儲(chǔ)能力。隨著城市面積像“攤大餅”一樣越攤越大，地表硬化對(duì)水系統(tǒng)的破壞也越來越大，單靠地下管網(wǎng)排澇已是十分疲勞，城市水土平衡更是難以為繼。而城市建設(shè)中為壓縮建設(shè)成本，又忽略了地下水生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，比如雨污“同流合污”。有的小區(qū)物業(yè)為了創(chuàng)收，竟將綠化帶平整后建停車位。也有城市領(lǐng)導(dǎo)者在片面的政績(jī)觀裹挾下，光顧筑路、蓋樓、建軌道交通，對(duì)城市水系統(tǒng)建設(shè)這類隱性政績(jī)不感興趣。以“快速排除”和“末端集中”控制為主要規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，往往造成逢雨必澇，旱澇急轉(zhuǎn)。而海綿城市，是指城市像海綿一樣，國外稱為低影響開發(fā)（LID），這是上個(gè)世紀(jì)90年代末發(fā)展起的暴雨管理和面源污染處理技術(shù)，旨在通過分散的、小規(guī)模的源頭控制來達(dá)到對(duì)暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染的控制，使開發(fā)地區(qū)盡量接近于自然的水文循環(huán)。也就是降雨時(shí)能將徑流雨水就地或就近“吸收、存蓄、滲透、凈化”，既可以防止內(nèi)澇污染，又可以補(bǔ)充地下水，變棄為用，調(diào)節(jié)水循環(huán)，平衡水生態(tài)。

大目標(biāo)繪就海綿城市藍(lán)圖

目前， 海綿城市建設(shè)政策體系的頂層設(shè)計(jì)已基本搭建完整。在海綿城市的建設(shè)中，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，能最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。《意見》提出，到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。為下一階段的海綿城市建設(shè)給出了具體的時(shí)間表。2015年4月2日，第一批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市名單公布，遷安等16個(gè)城市入選。次年，第二批試點(diǎn)城市也隨之公布，目前全國海綿城市試點(diǎn)城市達(dá)30家。同時(shí)全國已有130多個(gè)城市制定了海綿城市建設(shè)方案。海綿城市建設(shè)的宏偉藍(lán)圖已經(jīng)繪就。

從2015年起，全國各城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)已經(jīng)開始全面開展落實(shí)海綿城市建設(shè)。至今，已有不少城市取得了階段性的效果。將老城區(qū)結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機(jī)更新等，更有利于解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理等突出城市問題，推進(jìn)區(qū)域整體治理。

對(duì)海綿城市的統(tǒng)籌有序建設(shè)也成為海綿城市建設(shè)浪潮中的重要支撐點(diǎn)。《意見》中強(qiáng)調(diào)要推廣海綿型建筑與小區(qū)，因地制宜采取屋頂綠化、雨水調(diào)蓄與收集利用、微地形等措施，提高建筑與小區(qū)的雨水積存和蓄滯能力。推進(jìn)海綿型道路與廣場(chǎng)建設(shè)，改變雨水快排、直排的傳統(tǒng)做法，增強(qiáng)道路綠化帶對(duì)雨水的消納功能。大力推進(jìn)城市排水防澇設(shè)施的達(dá)標(biāo)建設(shè)，加快改造和消除城市易澇點(diǎn)；實(shí)施雨污分流，控制初期雨水污染，排入自然水體的雨水須經(jīng)過岸線凈化；加快建設(shè)和改造沿岸截流干管，控制滲漏和合流制污水溢流污染。結(jié)合雨水利用、排水防澇等要求，科學(xué)布局建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施。

同時(shí)鼓勵(lì)推廣海綿型公園和綠地，通過建設(shè)雨水花園、下凹式綠地、人工濕地等措施，增強(qiáng)公園和綠地系統(tǒng)的城市海綿體功能，消納自身雨水，并為蓄滯周邊區(qū)域雨水提供空間。加強(qiáng)對(duì)城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態(tài)的保護(hù)和恢復(fù)，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態(tài)環(huán)境的建設(shè)行為。恢復(fù)和保持河湖水系的自然連通，構(gòu)建城市良性水循環(huán)系統(tǒng)，逐步改善水環(huán)境質(zhì)量。加強(qiáng)河道系統(tǒng)整治，因勢(shì)利導(dǎo)改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復(fù)自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實(shí)施生態(tài)修復(fù)，營造多樣性生物生存環(huán)境。

國家政策破解資金難題

海綿城市的建設(shè)不是一蹴而就的，需要國家、地方政府的相互協(xié)調(diào)，共同努力。任何規(guī)劃建設(shè)都繞不開“資金從哪兒來”的問題，海綿城市也不例外。《意見》中提出多種國家政策破解海綿城市建設(shè)中的資金難題，助推海綿城市在全國的建設(shè)推廣。

從2014年開始，中央財(cái)政加大了對(duì)地方建設(shè)海綿城市的補(bǔ)貼，2015和2016年兩年的預(yù)期投入將近400億元。有關(guān)地方財(cái)政也將提供不低于100億元的配套投入，就此計(jì)算，僅政府投入就達(dá)500億元。如果再加上金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的相關(guān)建設(shè)基金和社會(huì)資本的海量資金，總盤子更會(huì)是一個(gè)巨額數(shù)字。

國家建立政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制，采取明晰經(jīng)營性收益權(quán)、政府購買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與海綿城市投資建設(shè)和運(yùn)營管理。強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格績(jī)效考核并按效付費(fèi)。鼓勵(lì)有實(shí)力的科研設(shè)計(jì)單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相結(jié)合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用總承包等方式統(tǒng)籌組織實(shí)施海綿城市建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。

在資金支持上，中央財(cái)政發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，主要采用PPP模式,使社會(huì)資本和政府風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享，同時(shí)要求地方政府加大投入，省級(jí)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，地方政府要在財(cái)政規(guī)劃方面優(yōu)先安排海綿城市項(xiàng)目，并納入地方政府采購范圍，將海綿城市建設(shè)作為民生工程重點(diǎn)支持。鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)海綿城市建設(shè)的信貸支持力度。將海綿城市建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目列入專項(xiàng)建設(shè)基金支持范圍。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項(xiàng)目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。