受援國民主程度對美國災難援助力度的影響分析

大谷祐佳++英璐薇++劉晶

摘要：本文提出，在災難發生并引發國際援助時，受援國的民主程度會對美國的援助力度產生影響，以“9·11事件”之后的趨勢看，受援國民主程度越低，美國的災難援助力度越大。一方面，這些國家整體發展水平相對落后，應對災難的能力更弱，需要更多來自國際上的幫助；另一方面，美國近年來對于推行民主的強調有增無減，發生在這些國家的災難往往給予美國增加民主援助和推進民主建設的機會。尤其是在“推行民主”和“抗擊恐怖主義”、“維護國家和地區安全”緊密相關的語境下，較低民主程度的國家因災難造成的混亂可能對該地區甚至美國的安全造成威脅，及時有效的災難援助有其必要性。

關鍵詞：美國；民主程度；民主援助；災難援助；美國國際開發署

一、導論

美國在開展對外援助時呈現明顯的選擇性（selectivity），對于不同的受援國在援助方式及援助力度上存在較大差異，其目的是實現不同的戰略目標。其中，“推行民主（Democracy Promotion）”作為美國長期以來進行對外援助的重要目標[1]在不同的援助領域時有體現，很多情況下，受援國的民主程度會對美國的援助行為產生影響。本文選取了強調人道主義原則的災難援助這個“去政治化”的領域，探究受援國的民主程度對美國災難救援力度的影響。

一般來說，國際災難援助指一國對其它國家或地區所受的自然災害或技術事故給予的物質或技術援助，應該“遵循人道、中立、客觀和獨立的原則[2]”，不依據任何政治因素。在所有進行對外災難援助的國家中，美國在援助覆蓋范圍及援助總量方面都位居世界第一。成立于1964年的美國國外災難救濟處（OFDA），是美國對外災難援助的主要實施者，它是美國國際開發署（USAID）的一個下設機構，旨在于災難發生后挽救生命、減輕災民痛苦和彌補災難帶來的社會經濟損失（OFDA，2015）[3]。然而在很多情況下，美國的災難援助呈現出了與其它領域的經濟、軍事援助類似的“選擇性”，這種結果大多是因為受到主觀決策和客觀條件的雙重影響而產生的，其中，受援國的民主程度被認為即會影響美國的主觀決策，又會作用于很多實施援助的客觀條件。

本文將要回答兩個問題：（1）受援國的民主程度如何、以及在多大程度上影響美國的災難援助力度？（2）為什么受援國的民主程度會對美國的災難援助力度產生上述影響？

二、文獻回顧

美國援助概況：推行民主的目標

從美國對外援助的整體情況來看，其援助行為呈現出明顯的選擇性（selectivity），很多以往的研究表明它會權衡各種國內國外的政治因素、依據國家利益和戰略目標選擇受援國并決定援助力度[4]。事實上，美國國際開發署和有關政府部門明確宣布其外援政策服務于國家利益，并且每年向社會公開年度報告來總結對于增強經濟影響力、增強對外政策影響力、應對環境問題、推行民主和加強人權建設等戰略目標的完成情況。

在眾多戰略目標中，“推進民主”是一個值得關注的部分，提供國際援助是實現這一目標的主要手段，其中明顯帶有推進民主目的的援助也被稱為民主援助（Democracy Assistance）。美國的民主援助從上世紀80年代中期開始實踐，冷戰后走向成熟[5]，在“9·11事件”之后成為保障國家安全的重要手段。它可以體現在各種領域，形式以經濟援助為主，也有軍事、技術方面的援助。在現代化理論（modernization theory）看來，經濟援助是推進民主的最好方式，因為經濟繁榮是社會民主的前提[6]。盡管這種觀點面臨著很多挑戰，但美國的經濟援助的確對于塞爾維亞、烏克蘭、格魯吉亞、智利、墨西哥等國的民主化轉型產生了很大的影響[7]。

從受援國政權的類型（體現為民主程度的高低）來看，美國的國際援助同時呈現出了兩種截然相反的選擇性：一種偏向援助民主程度較高的國家；另一種偏向援助民主程度較低的國家。前者的目的在于鞏固民主，增加“盟友”，甚至增加美國在聯合國中的政治支持[8]；后者的目的在于建立民主，減少“敵人”，保障整體環境的穩定。

偏向較高民主程度國家的援助

依據這種選擇性標準的援助可以概括為受援國民主程度越高，美國越容易進行的援助。事實上，美國長期以來與民主程度較高的國家保持友好關系，在各方面的都有合作。從總體的援助情況上來講，美國傾向于援助民主程度更高的國家，Dollar和Levin對長期經濟發展援助的選擇性的研究就證明了這種偏好[9]。因為有一個共識是：援助在民主國家更容易對社會發展發揮作用，在專制國家則更易被統治者用來滿足自身需求[10]。

狹義的民主援助也會在民主程度本來較高的國家中展開，主要是為了強化民主，防止政權再次退步（backslide）回不民主的狀態。一些觀點認為，推進民主的政策只會在已經開始民主化的國家產生效果[11]，在較高民主程度國家中進行的民主援助更容易達到預期效果。

偏向較低民主程度國家的援助

依據這種選擇性標準的援助可以概括為受援國民主程度越低，美國越容易進行的援助。促進較低民主程度的國家的民主化是美國戰略的重點，從數量上看，大部分民主援助都流向了這些國家[12]。美國國際開發署在總結成果時強調從1980到1995這15年間，民主國家由58個上升到了115個，正是他們通過民主援助成功地協助57個新增民主國中的36個實現了轉變[13]。

從具體的實現方式來看，美國常對較低民主程度國家的民主援助可以概括為以下幾類：

一、機構和制度改革，通過派出相關專家對受援國立法機構和司法機構進行改良[14]，完善選舉制度，必要時協助修改憲法，主張這一方式的人相信“如果每一個機構都變得民主了，國家整體也便民主了[15]”。這類改革在理論上最為直接，但實際中適用范圍很小，只針對個別與美國關系親近的國家或“失敗（failed）”的國家；

二、通過附加條件（conditionality）的改革，即受援國政府須滿足相應的民主改革要求后才能得到承諾的援助。但很多研究表明附加條件對于推動改革的效果并不好[16]，美國也在越來越多地避免直接將民主改革作為發放援助的條件[17]；

三、直接支持其他反對專制統治的政治團體，包括各種黨派和非政府組織等[18]。這類做法較為激進，很容易引起受援國政府的對抗，也并不被國際社會所認可。

四、針對民間社會（civil society）的援助，致力于提升教育水平、維護婦女權益、疾病防控、加強基礎設施建設等等。這類援助涉及范圍非常廣，很多時候和人道主義援助存在交集，能夠間接創造民主政權產生的先決條件[19]，長期看來有益于美國推行民主。這類援助的對象不直接針對政府，能夠改善人民的生活水平，強調自由和人權，因而成為被大多數人認可的推進民主的一項重要方式[20]；

“9·11事件”是實踐這類選擇性標準的轉折點。此前，援助很少流向民主程度極低的國家；這之后，推行民主首次被列為維護國家安全的重要任務，援助被視為抗擊恐怖主義的重要工具，側重流向的地區也有所改變。布什政府的民主援助額度由2000年的5億美元到2005年迅速增長到了20億美元[21]，主要針對民主程度普遍較低的中東地區國家。2002年布什政府發起了中東伙伴關系倡議（MEPI），增加了美國對這些民主程度較低的國家的經濟援助和往來。

需要注意的是，民主程度不是一個非黑即白的指標，而是一個近似連續的尺度。大部分國家都介于絕對的民主和絕對的不民主之間，會同時受到兩種選擇性標準的影響。實際能夠觀察到的現象往往是：美國傾向于將一些類型的援助給予民主程度較低的國家，將另一些類型的援助給予民主程度較高的國家。

美國災難援助：偏向哪類國家？

對于災難援助是否受到各種政治因素的影響、可能受到哪些因素影響以及在多大程度上受到影響，以往的研究存在著爭論：

Menghetti和Drumtra提出，迄今為止沒有任何個人或機構能夠拿出有力的證據表明美國曾經單一或主要因為政治上的考慮而拒絕對某一受災國提供人道主義援助[22]。他們注意到了美國國外災難救濟處明確宣稱其海外救災行動與美國國際開發署的其它機構和美國政府部門的行動保持協調一致，但并不認同前者與其它機構和部門在實現美國利益方面有共同的目標。Cingranelli和Pasquarello的研究挑戰了主要用美國安全利益和經濟利益來解釋其對外救援政策的觀點，他們指出美國宏觀的救援政策很大程度上都單純基于對人權的考慮，而且相關考慮對災難援助行動的影響呈現逐漸加強的趨勢[23]；

與此同時，也有人觀察到在受災程度相似的情況下，一些地區得到了美國大量的災難援助，而另一些地區則幾乎被忽略。他們的研究發現了受援國自身的特征（即除受災程度以外的因素）會影響美國對其投入災難救援的力度。這些特征包括民主程度、分裂程度、市場開放程度、距離援助國的距離、是否為石油輸出國[24]、殖民淵源、語言的近似程度、與援助國貿易往來的多少[25]、民權和政治權利[26]等等。同時，媒體對于特定災難的報道強度也會顯著影響美國的援助力度[27]。美國往往會綜合考慮以上因素對本國的影響來做出決定，譬如它即會向拉美的自然災害提供救援以維持周邊地區的穩定和發展，又同時會向中東的武裝沖突提供援助來保障自己的石油進口。但不同因素在特定時期產生的作用不同，因而對美國災難援助力度可能產生的影響也不同。一些研究者傾向于將所有有關的因素與美國的國家利益相聯系，并指出援助國在特定受災地區的利益對其投入災難援助的力度有決定性作用[28]，但“國家利益”的具體概念很難界定和量化，在實際研究中操作性不強。

在諸多可能影響災難援助力度的因素中，受援國的民主程度是最為突出的一個。2001年，時任美國國際開發署署長的Andrew Natsios對下設機構做出了調整部署，將人道主義反應局（The Bureau for Humanitarian Response）重組為民主、沖突和人道主義援助局（the Bureau for Democracy，Conflict，& Humanitarian Assistance），與國外災難救濟處協調工作[29]，在實際工作中增加了對推行民主的強調。

Drury等人曾針對1964到1995年間的美國災難援助情況做出分析，發現美國在進行災難援助決策時會考慮受援國的國內政治情況，其中民主程度作為國內政治情況的一個方面與美國援助力度呈正相關，并給出兩點解釋：一、美國與受援國意識形態越近，關系越好，越愿意提供幫助；二、相較于不民主的國家，美國更希望維持民主國家的穩定性[30]。然而這兩條解釋在今天幾乎沒有解釋力，主要因為該研究時段大體與冷戰時間重合，被認為民主程度較高的國家都在美國的陣營內。盡管第一條解釋大體上符合“民主和平論”的思想，但它包含一個關鍵的假定是“美國傾向于援助與自己關系更好的國家，而不是對自己更重要、或是更有需要的國家”。至少在今天看來，民主程度最低的國家集中于亞太、中東和非洲三大區域，而這三個區域恰恰是美國全球戰略的重點；第二條解釋如果直接挪用到今天則完全不符合美國在“9·11事件”之后的中東政策，因為較低民主國家的不穩定會給美國的國家安全帶來巨大威脅。

本文將在以往研究的基礎上，對2002到2012年間的所有被EM-DAT數據庫記錄的災難及美國相應的援助情況進行分析，探究受援國民主程度對美國災難援助力度產生的影響以及這種影響產生的原因。其中，2002年是“9·11事件”之后的第一年，該年度及之后的美國援助政策相對穩定，且較之前有較大不同，2012年是美國國際開發署到目前為止能夠完整統計并公開數據的最近時間。

三、理論闡述

本文假定美國的災難援助決策是一個理性選擇的過程，在考慮災難損失和難民需求的基礎上，美國的災難援助行為還會受其它因素的影響。在此基礎上本文提出：

假設1：受援國民主程度會對美國災難援助力度產生影響，與Drury等人的研究結論不同的是，本文認為：受援國民主程度越低，美國災難援助力度越大。

在“9·11事件”之后，美國從總體上加大了對較低民主程度的國家的援助力度。一方面，中東和非洲是美國石油和礦產資源的主要來源地，其他地區的專制國家，如古巴、朝鮮等也都對美國有重要的戰略意義，這些國家與美國間的關系很密切，不存在可以“放任不管”的理由；另一方面，美國認為恐怖主義的威脅主要來源于民主程度較低的國家，不可能對這些國家的災難采取“幸災樂禍”的態度，因為災難會導致國家內部局勢的混亂，而這種混亂有可能威脅到美國的安全。

針對如今美國為什么對較低民主程度的國家給予更大的援助力度，本文提出以下兩點：

假設2：受援國民主程度越低，國家發展水平越低，應對災難的能力越弱，越需要國際援助。

這一假設主要基于人道主義原則，根據這一原則，國際災難援助的力度不僅與受災程度相關，還與受災國本身的抗災能力有關。當一國發生災難后，通常美國針對該國的涉外人員會首先與該國政府取得聯系，判斷是否需要外援，若有需要則向美國國外災難救濟處提出申請，后者負責協調救援，對于極其重大的災難有時還需要上報國家安全委員會甚至總統[31]。一般情況下，民主程度能夠部分反映國家整體的發展水平，民主程度較低的國家相對落后，抗擊災害的能力較弱，也更加需要國際援助。

假設3：“9·11事件”之后，美國對推行民主的強調顯著增加，災難援助近似于針對民間社會的民主援助。

災難援助的最基本的做法是提供醫療服務、食品和必要的物資，幫助恢復和建設用水及衛生設施，一部分援助資金會被用于展開人道主義協調（Humanitarian Coordination）和難民保護（Protection）等工作，后期還會進行經濟投資和市場體系的建設。這一系列做法都與上述民主援助中針對民間社會的援助十分近似，很多具體的活動在實質上是完全一樣的。嚴重的自然災害容易引起社會動亂，使社會陷入更加不民主的境地，而有效的援助可以順勢推進民主建設，這種趨勢在原本并不民主的國家表現得更為明顯。

在受援國民主程度對美國災難援助力度產生負向的影響的同時也存在特例，即：

假設4：若受援國政府沒有同意援助，則援助很難展開，這種情況不符合上述相關性。

國際救援隊伍和人員展開援助工作的一個重要前提是災害發生國同意接受援助且發出請求，“現行國際法尚未將‘保護的責任適用于自然災害[32]”，美國不能單方面提出援助要求。一些民主程度極低且與美國關系一向緊張的國家很有可能拒絕災難援助，使得美國的災難援助通常很少甚至為零，但這種情況相對少見。

假設1回答本文開始提出的“受援國的民主程度如何、以及在多大程度上影響美國的災難援助力度”的問題；假設2和假設3回答“為什么美國的災難援助會向民主程度較低的國家傾斜”的問題。假設4對研究中的特例做出解釋。

四、研究設計

本文整體上采取定量研究（Quantitative Method）和定性研究（Qualitative Method）兩種方法。定量研究從宏觀上呈現受援國民主程度與災難援助力度的負相關性。定性研究從微觀上進行解釋，主要方法為比較案例研究（Comparative Research），選取兩個其它條件最為相似的案例進行比較（Most Similar Case Comparison），彌補定量研究中難以排除他因的不足。此外，本文還對一個最不符合情況的案例（The least-likely case study）進行了研究和解釋，作為對以上情況的補充。

定量研究

本文的定量研究試圖在災難援助這樣一種“去政治化”的語境中找出受援國民主程度與美國援助力度間的關系，研究美國是不是會對民主程度更低的國家投入更大的援助力度，驗證假設1。

研究的自變量為受援國的民主程度，因變量為美國的災難援助力度，后者采取多重標準（Multiple criteria）定義，分別為援助金額÷死亡人數、援助金額÷受災人數、援助金額÷災難損失。

本文選取2002到2012這11年間的所有有效數據。“9·11事件”發生后，美國將國家的民主程度與其產生恐怖主義的可能性緊密相連，受援國的民主程度可能對美國的援助行為產生較大影響，總體上講，2002年度及之后的美國援助政策相對穩定，且較之前有所區別。另外，美國國家開發署完整統計并發布援助數據需要2年以上的時間，目前可用的最新數據到2012年。開發署的援助報告（Greenbook）是對美國官方對外援助數額的完全統計[34]，每年定期上報至國會，在研究美國援助時是最權威的資料來源。本文研究的災難援助金額為該報告統計的緊急援助（emergency response）支出，不包括災難預防（Disaster Prevention and Preparedness）和災后重建（Reconstruction Relief and Rehabilitation）支出，因為后兩者投入周期較長，影響因素更為復雜，并非對災難的緊急反應。

災難信息來自EM-DAT災難數據庫，即the Emergency-Events Database。在世界范圍內，凡是符合下列標準之一，即1）10人以上死亡；2）100人以上受災；3）（受災國）宣布國家進入緊急狀況；4）（受災國）請求國際援助，的災難都會被記錄在案。通常情況下，EM-DAT會對災難的死亡人數、受災人數、經濟損失分別做出統計，但后兩個標準難以估量，數據常有缺失。

受援國的民主程度取自Polity IV政體數據庫。該數據庫以連續的線段在坐標系中表示每一國家的民主程度，橫軸為時間，縱軸為民主程度，后者在-10到10之間取值，數值越大民主程度越高。

在數據的前期處理過程中，我們對同一國家一年內的幾次災難的死亡人數、受災人數和經濟損失分別進行加總取值，以便與美國國際開發署每年度的災難援助發放數額相對應，民主程度對應具體的國家、年份在Polity IV中讀數。“一個國家在一年內所受的災難數據、美國的援助情況、以及當時的民主程度”記錄為一組數據。接下來，以“援助金額÷死亡人數”、“援助金額÷受災人數”、“援助金額÷災難損失”這三個標準定義“援助力度”，研究民主程度對援助力度的影響。

這種研究設計也存在一定的局限性：首先，美國針對前一年災難撥出的款項會被人為地與當年的災難對應起來，這種情況出現在災難發生于年終歲尾時，一般情況下本文所用災難援助撥款速度很快，能夠在當年完成，區別于災后重建的款項；其次，除民主程度外的其它影響因素難以量化，不排除援助力度會受這些因素的干擾。

定性研究

（1）本文的定性研究試圖通過對兩個具體災難的分析和比較，解釋受援國的民主程度為什么會影響到美國的災難援助力度。重點關注美國每一筆款項的撥出情況，驗證假設2和假設3。

在這一部分，我們不再分析國家在一年內發生的災難的加總情況，而是著眼于兩個獨立的事件，通過追蹤事件的進展態勢、回溯民主建設的歷史過程、分析美國援助的積極程度，從微觀的層面對研究問題給出解釋。

這兩個案例都是本世紀初發生的大型災難，造成數千人[36]死亡，普遍引起較多的國際關注。孟加拉處于南亞地區（印度東部），菲律賓處于東南亞地區，地理位置較為相近。兩次災難同為臺風，或稱熱帶氣旋（Tropical Cyclone），這使得國際社會的救援方法和救援難度都很相似。兩次災難又同時發生于當年的11月中旬，這使得美國援助發放的進程在時段上又很相似，即當年年末有部分援助，大部分援助出現在次年，這為追蹤援助過程提供了便利的條件。

兩個案例最大的不同在于兩國在承受災難當年民主程度差距懸殊，菲律賓在這些年間一直穩定在8的水平，即“民主（Democracy）”；而孟加拉在災難發生時正處于政局動亂時期，民主程度跌至-6，近乎于“專制（Autocracy）”。這種民主程度的差別可能會對美國的援助力度產生較大影響。

（2）在此基礎上，本文還選擇了2009年阿拉伯洪災作為最不符合情況的案例分析，驗證假設4。

美國的災難援助相對于其它援助呈現出了不同的發展趨勢：整體上有所增長但發展趨勢較為平緩，2004-2007年間略有下降，2008年之后又有所上升，但援助承諾的兌現率下降，即援助發放數額明顯低于援助承諾數額。這說明，災難援助有其自身的特殊性，主要依據災難發生的情況，受自身經濟發展水平及其它援助配置的制約較小。

數據篩選

在對所有災難數據進行加總處理之后，將一個國家一個年度內發生災難的總和記為一組數據，共1492組。其中，冰島、薩摩亞、多米尼加等國家和地區沒有民主程度測評結果，將有關數據排除后余下1375組。

考慮到美國的災難援助過程首先要對受災國的抗災能力進行測評，而發達國家通常有足夠的能力抵御本國的災害，所以很少申請或接受國際援助。實際上，在研究范圍內的11年間美國僅對比利時和日本等少數發達國家進行過幾次少量的災難援助。所以我們除去受災國為發達國家的數據，以聯合國的認定判斷一國是否作為發達國家，新近加入這一行列的國家保留其之前的數據，例如，捷克2009年被列入發達國家，則該國從2002年到2008年間的7條數據依然被保留。研究由此集中于美國對發展中國家的災難援助，數據余下1164組。

另外，同樣考慮國際災難援助的具體實施過程，當災難破壞力較小時國際社會一般不會提供援助，而破壞力的大小習慣上以人所受到的傷害來衡量[37]，據此我們篩除在一整年內死亡人數不足50的數據，最終保留559組有效數據。

相關性分析

美國的災難援助首先依據災難的損失程度進行決策，將援助金額與死亡人數、受災人數、經濟損失分別做相關性分析得到以下結果：

援助援助金額與死亡人數、受災人數呈現出了明顯的正相關。但經濟損失對于每個災難而言很難測量，從EM-DAT中得到的7849組單個災難原始數據中，6488組缺失經濟損失信息，導致在前期數據整合過程中大量潛在的經濟損失無法計入總數，進而美國災難援助金額與經濟損失沒有明顯的相關性。

之后的研究將棄用“經濟損失”作為衡量美國災難援助力度的標準，以“援助金額÷死亡人數”、“援助金額÷受災人數”這兩個標準定義“援助力度”。

依據兩個標準，受援國的民主程度在不同程度上與美國援助力度之間呈現出了顯著的負相關。總體而言，受援國的民主程度越低，美國的援助力度越大。

六 定性分析

典型案例分析

這一部分主要是針對2007年孟加拉臺風和2013年菲律賓臺風兩個案例中美國的援助情況進行的比較研究。

（1）案例概況

1.孟加拉臺風：2007年11月15日夜間，臺風“錫德”在孟加拉國南部海岸登陸，中心附近最大風力遠超14級，風速約67米/秒。孟加拉國政府宣布這次災難為“國家災難”，并呼吁國際社會向受災地區提供援助。

2.菲律賓臺風：2013年11月8日凌晨，臺風“海燕”——在菲律賓被稱為“約蘭達（Yolanda）”——在菲律賓中部東薩馬省登陸，登陸時達到17級以上，最大風速達78米/秒，被視作該國有史以來遭遇的最強臺風，隨后帶來強風暴雨，引發洪水滑坡，造成大范圍破壞。菲律賓國家減災委員會次日晚宣布菲多個地區受到重創。

（2）民主歷程回顧

1.孟加拉：1972年，孟加拉國在第三次印巴戰爭后成立，很長一段時間內民主程度處于“封閉的無支配體制（Closed Anocracy）”和“專制（Autocracy）”之間，20世紀90年代以后，該國主要由民族主義黨和人民聯盟輪流執政，有過長達15年左右的民主政權（程度：6）。2006年10月，孟民族主義黨政府結束任期，該國主要政黨對選舉改革等問題分歧嚴重，議會解散，成立看守政府（Caretaker Government），民主程度開始急劇下降。2007年1月，孟總統辭去看守政府總理職務，宣布國家進入緊急狀態，民主程度滑落至-6，直到2008年12月新的議會選舉之后民主程度才開始再次回升。本文選取的案例就發生在中間這段最混亂、民主程度最低的時期。

2.菲律賓：1898年6月菲律賓共和國成立。同年美國從西班牙手中接管統治菲律賓，二戰期間，菲律賓被日本占領，戰后再次被美國統治，直到1946真正獨立。此后，自由黨和國民黨輪流執政，處于“黨派分裂（factionalism）”時期。1992年，菲德爾·瓦爾德斯·拉莫斯勝選，科拉松·阿基諾和平轉移政權，菲律賓進入到了穩定的政權時期，實行總統制，共有大小政黨100余個，議會稱國會，最高立法機構，由參、眾兩院組成，民主程度在20年間一直維持史上最高水平，即“8”。在本文選取的案例前后，菲律賓的高民主程度一直沒有改變。

（3）美國災難援助過程

對于單一災難的援助各種信息較為龐雜，標準不盡統一，數據差別較大難以直接比對，因此本文選取幾個相同的平臺和渠道對比美國在類似階段做出的不同災難援助反應。

3.經合組織發展援助委員會（OECD-DAC）數據

2007年，即孟加拉臺風發生當年，OECD記錄美國迅速對其撥出了一筆19，695美元的緊急援助，為了“救濟協調、保護和提供服務（Relief co-ordination；protection and support services）[38]”。而2013年美國并沒有向菲律賓提供任何符合OECD標準的緊急援助。

1.美國國務院國際信息局（IIP）數據

據美國國務院國際信息局發布的簡報，2007年11月18日，即孟加拉臺風登陸的3天之內，美國國際開發署已撥出了100，000美元的緊急援助資金，并正在送達2，000，000美金用于飲水、衛生設施和救災物資的援助[39]。相比之下，菲律賓臺風在風力級別和最終造成的傷亡及破壞程度上都超過孟加拉臺風，3天之內的第一筆緊急援助同樣是100，000美元，但此時的簡報并沒有對后續援助做出承諾[40]。

2.美國國際開發署（USAID）數據

美國國際開發署發布的Greenbook是對美國對外援助最完整的統計，其中2013年和2014年的數據在其官方網站上并不直接可見，但美國國務院國際信息局公開的一份報告[41]完整地引用了前者對菲律賓援助的數據，包括執行伙伴（Implementing Partner）等詳細信息，本研究對照這些信息用Greenbook對2007年和2008年對于孟加拉的援助數據進行還原。該國在2008年并未發生任何能夠引起國際援助的災難，災難救援主要針對2007年年末的臺風。

根據上述報告，美國對菲律賓的災難援助幾乎全部集中于2014年，其中緊急援助總數為20，000，000美元，而孟加拉在2008年獲得的緊急援助數為50，767，664美元，在災難相對較小的情況下獲得援助約為前者的2.5倍。盡管美國國防部（OoD）負責對菲律賓執行發放的34，500，000美元軍事援助超過了它之前對孟加拉發放的1，414，000美元，但在孟加拉的救援工作中，美國國務院（DoS）和內政部（DoI）等都發揮了更大的作用。僅從美國國際開發署的援助情況來看，2014年對菲律賓援助87，414，627美元，而在2008年對孟加拉援助打179，241，051美元。

兩國受災時的情況相比較而言，屆時民主程度更低的孟加拉整體處于更加混亂和低發展水平的境況，盡管受災程度相對較小，國家官方對國際援助的態度更為積極和主動。同時，孟加拉臺風給了美國一個推行民主的契機，針對這次災難的援助項目與之后很多的長期項目相對接，無論美國在民主建設過程中實際發揮的作用有多大，可以觀察到的是2008年后孟加拉的民主程度隨著新領導人的上臺而明顯回升。

特殊案例分析

2009年11月24日，民主程度為-10的沙特阿拉伯發生較大洪災，單次災害死亡人數達161人，但Greenbook和OECD數據庫同時顯示美國并未多此做出任何援助，本文對此給出兩點解釋：

1.沙特阿拉伯雖為專制國家，但自然資源豐富，國家經濟實力很強，在發生災難當年GDP達429097866666.67美元[42]，在世界范圍內位列24，超過了奧地利、挪威等發達國家。在這種情況下，該洪災完全在沙特的抗災能力之內，因此沒有任何記錄顯示沙特申請或同意國際援助。

2.沙特阿拉伯的特殊政體使得美國推行民主的目標很難達成，各種形式的民主援助都很難在沙特開展。

沙特阿拉伯是君主制王國，禁止政黨活動，沒有憲法。災難發生期間民主程度為-10。并且從1950年至今一直保持這種狀態。從兩國關系上來看：1990年海灣危機以來，沙特同美先后簽訂購買價值約300億美元的武器合同。美是沙的第一大貿易伙伴，沙是美的第一大石油供應國，1999年，雙方貿易額約為168億美元。2001年“9·11事件”發生后，沙美關系出現變化。沙特資金開始從美國抽逃，一些雙邊合作項目被擱置甚至取消。沙特政府對其公民在美遭受歧視極為不滿，并向美國提出了正式抗議，要求美國重新審議其中東政策。此外，沙特與美國在一些地區問題上亦存有分歧，沙特反對美國對阿富汗的軍事打擊，不支持美國未經聯合國授權對伊拉克發動戰爭。

另一方面，盡管在軍事、政治等一些領域存在諸多沖突，但是石油因素對美國和沙特兩國關系起到的作用十分明顯。沙特是美國重要的能源供國之一，1990年美國進口石油中的18.69%是來自沙特，1992年沙特出口美國的石油占美國進口石油的1/4。并且在出現戰爭動蕩的時候，沙特對穩定國際油價，保障美國和整個西方經濟發揮重要的作用。

因此對于美國而言，沙特是一個“惹不起，也躲不起”的國家，在這里推行民主的意圖很難實現，但較低民主程度的沙特對于美國一直有著不容忽視的重要性。

類似沙特阿拉伯的案例比較罕見，因為大部分較低民主程度的國家整體發展水平并不高。以朝鮮為例，民主程度同為-10的朝鮮一項與美國敵對，但美國對朝鮮災難援助并沒有因此而消失。實際上，僅緊急災難援助（Emergency Aid）一項在2010、2012等年份都超過了美國對朝鮮總援助的一半。

七、結論

通過定量和定性兩種實證研究方法，本文對2002年及之后美國國際災難援助的整體情況和具體實施過程進行了分析，并得出結論：受援國民主程度會對美國災難援助力度產生影響，從總體上來看，受援國民主程度越低，美國災難援助力度越大。

這與冷戰期間美國的援助策略呈現了相反的選擇性趨勢，主要是因為在這期間國際形勢發生了巨大的變化。冷戰結束之后，美國推行民主的信心（Confidence）大大增強[43]，將這種努力推進到了原來接觸很少的民主程度極低的國家。“9·11事件”之后，“推進民主”與“抗擊恐怖主義”、“維護國家和地區安全”緊密相連，“民主援助”成為了美國的一個亟待推進的重要任務，其在民主程度普遍較低的地區的援助力度成倍增長。

在所有的援助類型中，災難援助有很大的特殊性，無論它會受到多少因素的影響，人道主義原則永遠是最根本的依據，簡單概括就是：需求越大，援助越多。一般情況下，民主程度較低的國家整體發展水平也較低，抗災能力較弱，對國際援助的需求也更大。美國作為在災難援助覆蓋范圍及災難援助總量方面居于世界第一的國家，將大筆的物資和技術力量投入到了這些有需要的國家。

這種趨勢也是符合美國自身的利益考慮和戰略目標的。災難以一種不可抗拒力在短時間內對特定國家造成破壞，許多環節有待“重建”，這為美國推行民主的工作提供了很好的機會。在對人員的救助中，醫療衛生知識得到普及，婦女的權益和兒童的教育總被列為專門項目進行強調；在對基礎設施的恢復中，較之原來更好的道路、飲水設施和房屋被建設了起來；在后期的經濟恢復中，更加自由開放的市場體系得以建立。這些都是建立民主政治的先決條件，很多災難援助項目在解決短期問題之后會與長期的人道主義項目相對接，即成為了針對民間社會的民主援助。相反，如果不對災難加以援助，災后的混亂局面常常會造成社會動蕩，甚至引發更廣泛的危機，這種情況很容易在落后的較低民主程度的國家發生，因此及時有效的災難援助有其必要性。

同時，本文也注意到，承受災難國對于國際援助的請求和同意是災難援助展開的前提，如果該國拒絕援助，則美國單方面的人道救援和推進民主的目標都很難實現。但從大部分援助的結果上來看，民主程度較低的國家還是得到了更多的災難援助。

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[29]Menghetti，A.，& Drumtra，J.Improving the US Government's Humanitarian Response.

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[31]Drury，A.C.，Olson，R.S.，& Belle，D.A.V.The politics of humanitarian aid：US foreign disaster assistance，1964–1995.

[32]闕占文.論災害救援的國際法問題——以國際救援隊的法律地位為中心[J].行政與法，2009，（11）：111-114

[33]若美國沒有援助金額則該國應該被稱作潛在受援國（potential recipient state），這里統稱為受援國。

[34]參見

[35]孟加拉在2007年災難發生時正處于政策動蕩期，民主程度由2005年時的“6”迅速滑落至“-6”

[36]此數據為EM-DAT記錄的數據，很多媒體在報道中宣稱兩場災難死亡人數都已過萬

[37]Drury，A.C.，Olson，R.S.，& Belle，D.A.V.The politics of humanitarian aid：US foreign disaster assistance，1964–1995

[38]參見

[39]參見

[40]參見< http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2013/11/20131111286222.html#axzz3fCVFaHtj>

[41]參見

[42]參見

[43]Carothers，T.Democracy assistance：the question of strategy.