日本農業發展的困境及政策調整

張斌

摘 要：日本農業發展一直以高關稅、高補貼著稱，盡管政權更迭，這一政策取向基本保持不變。但是隨著國內外政治經濟環境的變化，其農業政策也在不斷進行調整、修正和補充。近年來，日本出生率下降、人口老齡化問題日益嚴重，農業勞動力減少，加之耕地面積降低，以及跨太平洋戰略經濟伙伴關系（TPP）協議對農業影響的不確定性，日本農業政策亟需調整。2015年日本出臺了新的《食品、農業與農村地區基本規劃》，對今后5～10年的農業發展進行了規劃。文章將以此為基礎分析日本農業發展面臨的困境，并簡要介紹日本新的農業政策。

關鍵詞：日本；農業；發展規劃；TPP；老齡化

中圖分類號：F31文獻標識碼：A文章編號：1004-2458（2016）06-0036-08

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2016.06.006

一、引 言

日本是中國的近鄰，其在農業發展上取得的成績和經驗一直受到國內學術界關注。誠然，日本山地和丘陵約占國土總面積的80%，宜耕土地面積有限，且呈碎片化，屬于典型的人多地少國家，單戶農業經營規模不大，這些都與我國有相似之處。近年來，日本少子老齡化問題日益嚴重，農村勞動力減少，加之跨太平洋戰略經濟伙伴關系（TPP）談判可能帶來的不利影響，國內糧食安全形勢不容樂觀，農業發展政策亟需調整。目前，中國也同樣存在人口老齡化問題，農村青壯年勞動力外出務工導致農業勞動力不足，以及土地規模經營效益不高等因素制約著中國農業和農村經濟全面發展，保障糧食穩定供應依然是中國農業政策的重點內容。隨著工業化和城鎮化的不斷發展，中國很可能也會面臨日本當前遇到的問題。因此，日本在農業發展方面的做法和經驗對于當前和今后一段時間的中國農業發展仍然具有借鑒意義。

二、日本農業發展面臨的困境

（一）農業在國民經濟中的重要性下降

自明治維新時期，日本就確立了工業化發展路徑，并于20世紀60年代初實現了工業化。此后，受工業化和城鎮化不斷發展的影響，日本農業農村經濟結構發生了很大變化。1960年，日本農業總產值仍占其國內生產總值的9%，農業從業人口占就業總人口的33%。但是，在當時經濟迅猛發展的背景下，農業已經落后于其它產業[1]。此后，農業總產值和農業收入自1984年以來一直呈下降趨勢（見圖1）。至2013年，日本農業總產值僅占國內生產總值的1%，農業從業人口僅占就業總人口的4%[2]。

從品種來看，大米一直是日本農業生產的重點，但近年來大米的重要性有所下降。1960年大米產值約占農業總產值的50%，2013年這一比例已降至21%。與1984年相比，除蔬菜生產有小幅上漲外，大米、水果堅果和畜產品的產值均降低。

（二）糧食自給率呈不斷下降趨勢

日本政府重視國內糧食自給，尤其是大米自給。為實現糧食自給，日本采取了一系列支持和保護政策[3]。日本國內糧食自給率在1960年達到歷史最好水平。但是，1970年以后受農業生產資源條件，以及農業國際貿易等因素限制，糧食自給率仍呈下降趨勢。1960年-2013年，基于熱量的糧食自給率由79%降至39%，基于生產額的糧食自給率由93%降至65%。1995年至今的20余年，基于熱量的糧食自給率基本維持在40%左右，基于生產額的糧食自給率基本保持在65%～75%，低于其它主要發達國家的水平[4]。

日本綜合糧食自給率雖然不高，但各品種間的自給水平存在較大差距。以2013年為例，大米自給率高達97%，小麥、畜產品和油脂的自給率則偏低。日本以大米為主食，這一消費習慣使得日本政府不得不采取一系列保護性政策措施保證大米自給。但過于強調大米自給的政策也帶來了弊端，一方面導致國內稻米生產嚴重依賴政策保護，競爭力不高；另一方面小麥等其它谷物種植不受重視，品種間供給嚴重不平衡。而且隨著居民消費習慣的改變，肉產品消費增加，畜牧養殖業發展加大了玉米等飼料用糧的進口壓力。

（三）TPP協議帶來的不利影響

經過長達5年的談判，TPP的12個成員國于今年2月正式簽署協議。根據協議規定，成員國須在兩年內完成國內審批手續，協議才能正式生效。否則，成員國中GDP比重合計超過85%的至少6個國家完成審批手續，協議可于手續完成后60天生效。在12個成員國中，日本的GDP占17.7%，美國的GDP占60.4%。這也就意味著，如果日本或者美國無法完成審批手續，TPP都將名存實亡[5]。

實際上，日本自2013年加入TPP談判后，國內批評聲音一直存在，來自農業領域的抵制尤為嚴重，認為這將對國內農業造成滅頂之災。長期以來，日本農業發展高度依賴國內保護，對進口產品征收高關稅。這種高關稅、高補貼的政策雖然保護了國內農產品市場，維持了大米等農產品的國內自給目標，但也導致國內財政負擔過大，農業生產脫離國際競爭，產品生產成本居高不下，國內農產品價格比國際市場價格高1.5倍左右。這也是國內農業利益群體排斥貿易自由化非常重要的原因。根據TPP協議，以貿易額計算，日本對包括農林水產品和工業品在內的進口產品關稅將取消95%，貿易自由化水平較目前日本已簽署的FTA/EPA目前，日本與15個國家和地區簽署了FTA/EPA，其貿易自由化水平多為85-86%，且農產品基本上是列入受保護行列。有很大提高。此前，作為同意政府參加TPP談判的條件，日本國會要求政府對大米、小麥、牛肉豬肉、乳制品和砂糖等5大類500多種農產品做例外處理，不實行關稅減讓。但是TPP協議規定日本將對82%的農林水產品取消進口關稅，大米則會新設美國和澳大利亞產大米進口配額，牛豬肉關稅也將大幅下調。目前，6月1日為止的本屆國會未能完成TPP協議審批手續，下屆新國會能否通過還取決于國會選舉結果。日本學者認為，國內小農生產競爭力不強，僅部分管理能力和市場化能力較強的生產者可以參與國際競爭。如果TPP協議在日本國會獲批，美澳等廉價農產品大量進入國內市場，國內農業生產將面臨嚴峻挑戰[6]。TPP可以幫助日本工業品拓寬國際市場，但是國產農產品市場份額縮水，糧食自給受到嚴重威脅卻是不爭的事實[7]。

（四）耕地面積減少且土地撂荒嚴重

日本是多山的島國，土地資源有限，適宜農業和城鎮建設用地僅占國土總面積的30%。日本也是世界上人口密度最大的國家之一，工業化和城鎮化發展不斷擠占農業用地，導致耕地資源更加緊缺，影響農業持續發展。2013年，日本耕地面積453.7萬公頃，與1960年相比減少了25%。雖然日本對改變農用地用途有嚴格的法律規定，但是每年農用地轉為住宅、公共設施、工業或商業用地仍有一定比例，這也是導致耕地面積逐年減少的重要因素。2009年-2012年，改變用途的農用地面積年均約1.2萬公頃。

此外，自上世紀80年代日本農地撂荒現象日趨嚴重，由1980年的12.3萬公頃增至2010年的39.6萬公頃。土地撂荒降低了耕地利用率，加大了農業生產的壓力[8]。

（五）農業人口下降且老齡化問題突出

在日本工業化進程中，由于農業經營比較效益不高，導致農村青壯年勞動力流失，農業勞動力老齡化加重，農業上出現了青壯年勞動力嚴重不足與老年勞動力過剩并存的現象。1995年-2010年，日本農業人口由414萬人降至239萬人。同期，農業人口的平均年齡由59.1歲增至65.8歲。2013年，日本60歲及以上的勞動力占75.8%，70歲及以上勞動力占48.6%。而1960年60歲及以上的勞動力占比為18.9%。為此，日本政府采取了各種措施鼓勵和吸引青壯年勞動力務農。這些政策取得了一定成效，2013年新增40歲以下務農人員15 000人。但是，對于嚴峻的農業勞動力老齡化問題來說，新增的青壯年勞動力仍然是杯水車薪。且長期來看，日本少子老齡化的人口發展趨勢將對農業勞動力補充，以及青壯年勞動力在農業與非農部門間的分布產生更加不利的影響。

除農業勞動力供給受影響外，少子老齡化也引起了家庭結構變化，也就是說傳統的父母子女式家庭所占比重顯著下降，單身家庭單身家庭包括丁克家庭、單親家庭、未婚和鰥居的家庭。比重明顯增大。根據日本農林水產省預測，與2010年相比，2030年父母子女式家庭將由27.9%降至24.1%，單身家庭將由60.9%增至68.5%，其中65歲及以上單身家庭將由29.9%增至39%。家庭結構的變化將對農產品消費結構產生影響。單身家庭比重上升意味著對經加工的成品和半成品等方便食品，以及外出就餐的消費需求增加，對新鮮食品的消費需求減少。根據預測，至2035年家庭新鮮食品消費所占比重將由27.8%降至20.4%，加工食品消費所占比重將由50.5%增至58.9%。這種結構性的變化要求日本農業生產結構做出相應調整。

三、日本農業政策的調整

為適應農業發展的新需求，應對農業發展困境，日本政府對農業政策進行了修正和調整。2015年3月，日本發布了新的《食品、農業與農村地區基本規劃》。該規劃每5年更新1次，上一期規劃于2010年發布。規劃重點指出了未來十年的農業發展方向。在政黨制環境下，農業政策是各政黨貫徹落實本黨派政治主張和競選承諾的重要組成部分，因此，本期規劃體現了安倍政府在農業領域的主張。規劃重點集中在兩個方面，即保持和發展農業、農村的多功能性，以及促進農業向增長型行業轉變[9]。主要內容包括：

（一）實施土地銀行制度

為適應農村人口老齡化和農業勞動力減少的形勢，新規劃再次聚焦日本政府稱之為“商業農民”的農民群體。商業農民是指采用或準備采用高效、穩定的農業管理方式商業農民（business farmer）。 高效，即生產率和利潤率高；穩定，即可實現中長期持續發展。高效、穩定的農業管理，即與同一地區其它行業同等的工作時間內，主要農業從業者可以獲得與其它行業基本相當的長期收入。的農民，包括認定農業者、認定新農業從業者、村落經營組織。商業農民被視為日本農業未來發展的希望和方向。為支持商業農民發展，促進土地規模化經營，2011年日本設立專項資金對土地轉出農戶和轉入農戶分別提供補貼，鼓勵農地流轉。根據當時民主黨政府的規定，農地流轉必須獲得隸屬地方政府機構的農業委員會批準，這雖然保護了農民利益，但也在一定程度上限制了土地流轉。新規劃對這一制度做出了調整，即在都道府縣設立隸屬于地方政府的半公共性質的土地銀行。土地銀行是農地流轉的中介機構，有出租意愿的農戶將土地租給土地銀行，由土地銀行租給求租的個人或公司，土地銀行可根據各地區情況對接收的土地進行集中連片改造，并從支持商業農民、便于土地規模化管理的角度出發選擇合適的承租人[10]。

（二）調低糧食自給率預期

2010年的《食品、農業與農村地區基本規劃》將確保糧食自給率置于至關重要的位置，指出糧食自給是需“傾日本現有資源來實現的最高目標”，并將基于熱量的糧食自給率目標定為50%。這一目標建立在擴大面粉用大米、小麥和大豆生產的基礎上，因這些食物熱量含量高，可直接有助于提高基于熱量的糧食自給率。但實際上，自1997年以來日本基于熱量的糧食自給率一直徘徊在40%，并未有所改觀。

考慮到現實情況，新規劃認為50%的自給率是不現實的，因此將2025年基于熱量的糧食自給率目標調低為45%。與民主黨不同，自民黨將政策的重點調整至蔬菜和畜牧業。這些產品的零售價格高，正契合了自民黨提出的農業生產總值和農民收入翻番的目標，同時也可以有效拉升基于生產額的糧食自給率。目前，日本國內飼料以進口為主，其畜產品大多未包含在基于熱量的糧食自給率計算范圍內。因此，新規劃將基于生產額的糧食自給率由70%提高到73%。據此，新規劃對各類食物的國內消費和國內生產目標相應做出了調整。

由表1，新規劃調高了蔬菜和原奶的國內生產預期，牛肉、豬肉和雞肉的預期保持不變，這些產品直接有助于拉高基于生產額的糧食自給率。由于國內人口減少且人均食用大米量降低，日本國內大米消費出現下降態勢，因此，新規劃調低了食用大米的國內生產預期，同時大幅提高了面粉用大米、飼料用大米和飼料用作物的國內生產預期，分別相當于當前國內生產水平的5倍、10倍和1.4倍。這樣做一方面是為了維持大米的整體國內自給目標；另一方面是為國內畜牧業發展提供支撐，減少對進口飼料的依賴。

新規劃首次引入了糧食自給潛力指標，這也是本次規劃的重要特點之一。糧食自給潛力是指利用日本全部農地（含可恢復的撂荒地）生產糧食可提供的卡路里每人每天。新規劃預測了4種不同種植模式下的糧食自給潛力。其中，基于營養均衡考慮，種植稻米、小麥和大豆，預計可提供每人每天1 495卡路里。另一種極端模式假設則完全不考慮營養均衡，全部種植土豆，這種情況下預計可提供每人每天2 754卡路里。而2013年日本人均熱量攝取為2 424卡路里每天，其中，國內食品提供的人均熱量為每天939卡路里。通過這4種假設也顯示出日本完全實現糧食自給的可能性不大，但是在極端的情況下，日本也具有一定的生產潛力。

（三）調整大米政策

自2008年，日本的稻米種植面積基本穩定在164萬公頃左右，但大米種植結構已經發生變化。2008年-2014年，日本主食用大米種植面積由160萬公頃降至147萬公頃，而同期飼料用大米種植面積則由1 400公頃增至34 000公頃。新規劃確定了進一步促進和提高飼料用大米生產的政策。

根據規劃，2025年飼料用大米產量將增至110萬噸。為此，政府將提供直接支付補貼，高產品種和耕作管理等技術支持，以及建立地區供應網絡，實現種植戶、飼料加工、養殖戶的鏈條對接。其中，直接支付補貼包括生產補貼（根據產量不同而浮動，金額為每公頃55萬日元～105萬日元）、復種補貼（每公頃15萬日元）、直接銷售稻米秸稈給養殖戶的銷售補貼（每公頃12萬日元）、種植高產品種的補貼（每公頃12萬日元）等。日本農林水產省還計劃對涉及飼料用大米生產、儲存和供給的機械、設備、設施等提供補貼。2014年，日本還在各個地區農業管理辦公室設立了聯席會議機制，并在除東京外的各都道府縣設立了飼料用大米發展促進機構，以增進政府部門、公共研究機構、農業組織、畜牧業和飼料行業等有關機構間的協作與配合。

（四）提高農民和農村地區收入水平

新規劃提出了未來十年農民收入翻番的目標。為實現這一目標，規劃將延續目前正在實施的6次產業化；倡導日式飲食風俗、促進國產食品消費；充分發揮農業的多功能性，引導農業企業進入農村地區，增加就業，促進城市和農村交流等措施。新規劃的特點在于：

一是逐步加大農業多功能性直接支付力度，以保護和實現農業的多功能性，同時為農地向商業農民集中提供基礎支持。2013年自民黨上臺后，對日本的農業支付體系進行了調整，即保留原有的山地農民直接支付、環境友好型農業直接支付，將農地和水資源保護直接支付變更為農業多功能性直接支付。農業多功能性直接支付包括基礎性農地保護直接支付（即地區層面的水渠清淤、坡地、農村路面養護等基本維護，主要是為了保護耕地的基本用途和質量，防止土地撂荒）和涉及農地、灌溉系統和農村道路質量改善的直接支付（主要是為了改良土地質量，改善農村環境）。規劃同時提出，自2015年起在農業直接支付項下增加旱地作物（小麥和大豆等）直接支付補貼，以及對大米和旱地作物收入損失的補償性補貼按當年收入與標準收入的差額計算收入損失，補償比例可達收入損失的90%。其中，標準收入是過去五年收入去掉最高值和最低值后的3年收入的平均值。。二是引入農民收入保險制度和農業災害補償制度。規劃指出將在可行性研究的基礎上考慮引入上述收入保障機制。該制度設計的基本出發點是將農民的全部收入都納入保障范圍，包括農產品價格下降帶來的收入損失。且該制度不排斥從事其它經營活動的農民，這些農民可以根據自己的需要決定是否加入。三是促進城鎮居民向農村地區流轉或定居。為此，政府將建立鼓勵城鎮居民在農村試驗性居住的制度體系；倡導城鎮居民同時擁有城鎮和農村住房的生活模式；完善咨詢、培訓機制，為城鎮居民融入農村社區，開展農業經營活動提供必要的指導、培訓和其它所需服務。這是日本政府緩解農村勞動力老齡化，促進農村地區發展的必然舉措。四是重視女性在農業生產中的作用。建立有利于女性參與的政策環境和政策支持手段，包括提供貸款、培訓，鼓勵女性參與社區和企業管理等。

四、日本農業政策調整的預期效果

如果新規劃能夠得到較好的貫徹和實施，預期將產生以下效果：

（一）農地繼續向商業農民集中，土地規模化經營水平提高

受少子老齡化影響，日本農業勞動力減少，農業國際競爭力不高，規模化經營是必然選擇。新規劃對農地流轉繼續解綁，這從一個側面反映了農地流轉情況未達到預期，部分農民對土地流轉仍有疑慮。土地銀行具有一定的公共性質，這一方面有助于消除農民將土地直接出租，擔心土地收益和自身權益受損的疑慮；另一方面土地銀行對接收的土地進行一定的基礎改造，在劃片時兼顧了承租人的需求和政府管理的需要，有助于實現土地收益的最大化，不僅保障土地所有人的利益，也滿足了土地規模化經營的需要。目前，日本全國47個都道府縣均已成立土地銀行。

與此同時，日本政府自2009年起推行的農業經營公司化2009年日本修改《農地法》，放寬了對非農法人、企業進入農業領域的限制。此后，進入農業領域的公司數量直線上升，由2003年-2009年的436家增至2010年-2014年的1 712家，增長了近4倍。，也將有力地促進農地集中政策的實施。非農法人、企業進入農業領域帶來了先進的管理理念、資金和農業外的勞動力，可有效提高土地規模經營管理能力，也為解決部分地區商業農民數量不多，土地流轉效率不高提供了新途徑。2014年，日本商業農民的農地占有率達全國農地面積的50%，較十年前增加了20%，按照這樣的發展速度，預期2025年這一比例將提高至70%～80%。

（二）糧食自給率基本維持現狀

糧食自給率一直是困擾日本農業發展的重要問題。隨著工業化和城鎮化的不斷發展，公眾對國內糧食安全的關注有增無減。新規劃調低基于熱量的糧食自給率，基本反映了日本的現實情況。但是，新規劃對基于熱量和基于生產額的糧食自給率的調整更多地是一種策略性的改變，并不會引起實質性的變化。而且，新規劃的目標是基于居民日常生活對大米加工制品（如面包）、肉制品等消費增加，以及國內畜牧業大幅發展的假設，且以政府大量增加財政支出為前提。如果這些假設前提無法達成，規劃目標的可實現性將大打折扣。

新規劃制定并發布的糧食自給潛力指標只表明極端情況下的糧食生產能力，不具有現實意義，其更多的是為了增進公眾對日本糧食自給潛力的認識和理解，減輕公眾對國內糧食安全水平的恐慌心理。如果TPP協議生效，國外農產品進入日本市場，預期將對日本的糧食自給率產生很大沖擊。因此，長期來看，日本能夠保持40%左右的糧食自給目標已是不易，提高的空間很小。

（三）大米政策的可持續性不確定

新規劃加大了對飼料用大米的支持力度，但是這一政策存在一些弊端。一是政府財政支出大。日本國內生產的飼料用大米將直接面臨進口飼料用玉米的競爭，也就是說，為保證自產飼料的足夠競爭力，政府提供的補貼預計將達到農民種植飼料用大米收入的90%～100%。這將極大地增加政府財政負擔。二是產品競爭力不高。過度依賴補貼鼓勵農民生產的政策僅僅是現行大米政策的翻版，無法起到激勵農民降低生產成本、提高生產效率的作用，從而導致產品明顯缺乏競爭力，對提高農民收入的貢獻不大。三是市場發展前景不明朗。如果TPP協議順利生效的話，美國、澳大利亞等國牛肉、豬肉進入日本市場，將對日本國內畜牧業和飼料等相關產業發展帶來不利影響。新規劃在這方面的政策設計明顯不足。而且，飼料用大米和飼料用玉米的營養價值不同，兩種作物并非可完全相互替代，飼料用大米的國內市場前景還有一定的不確定性。四是對日美貿易產生一定影響。日本飼料用玉米主要自美國進口。從近5年的數據來看，除2012年和2013年美國因高溫和干旱導致玉米減產、出口減少外，2010、2011和2014年日本自美國進口飼料用玉米均占全年飼料用玉米進口總額的85%左右。如果大米替代玉米作為飼料的政策順利實施的話，勢必影響日美間的農產品貿易，屆時美國很可能會在對日談判上采取應對措施。

因此，綜合來看，新大米政策的可持續性具有不確定性。

五、結語與啟示

日本農業政策對國內外形勢的適應與調整受其歷史演變、政治經濟發展和生活消費習慣等因素的綜合影響，具有一定的不可復制性。中國農業發展面臨的問題和挑戰與日本有相似也有不同，但作為較早實現城鎮化和工業化的國家，日本農業的今天也許就是我國農業的明天。筆者認為至少以下3點可以作為中國農業發展的借鑒。

第一，提早安排，應對人口老齡化和農村勞動力流動。中國農村人口數量龐大，隨著農業生產效率的提高，對農業勞動力的實際需求下降，因此，鼓勵農村人口的合理流動，鼓勵農村剩余勞動力向城鎮轉移對于緩解農村地區存在的經濟社會問題有幫助。但是，從近幾年的實際情況來看，轉移的并不一定是剩余勞動力，很多青壯年勞動力也流失了[12]。隨之出現了實際務農人口老齡化、土地撂荒、空心村、留守兒童、進城務工農民社會保障等一系列問題。當前土地承包經營權改革、農業供給側改革就是應對這些問題的具體舉措。今后的農業政策需要在提高農業收入，吸引和留住青壯年勞動力，促進城市和農村勞動力在合理范圍內相互流動，增強農村和城市的互動，創造有利于婦女務農和從事其它農業經營活動的環境，完善農民的社會保障，加強對青少年的農業文化教育，提高青少年對農業的認識和興趣等方面提早做出安排。而日本在上述方面已經積累了豐富經驗，可以為我所用。

第二，用足用好國內支持保護政策。日本的高關稅、高保護政策雖然導致農業尤其是稻米長期脫離國際市場，競爭力不高。但是，日本在利用WTO補貼政策上的做法值得研究和借鑒。以針對農戶的直接支付補貼為例，雖然在增加財政支出方面備受爭議，但是從利用WTO規則的角度出發，日本的“黃箱”補貼限額為39 000億日元，而2010年的支出總額是8 003億日元，遠未達到限額；即使按照新的WTO農業談判約定將“黃箱”支出削減至11 900億日元，仍然還有很大的操作空間。同樣作為WTO成員國，中國可以借鑒日本在用足“黃箱”政策方面的做法，為農業提供適度的保護。

第三，調整農業補貼目標群體，充分發揮政策的引導作用[12]。日本的農業補貼雖然數額巨大，但是政策目標針對性很強。自1999年，日本政策支持的重點由全體農戶轉向核心農戶，即滿足一定經營規模和經營管理方式的農戶才能享受政策補貼。通過集中使用財政資金，最大限度地發揮政策保護耕地、鼓勵農地集中、促進農業規模化經營的作用。而中國2002年以來實施的種糧農民直接補貼、農作物良種補貼、農資綜合補貼和農機購置補貼基本上采用普惠制的農業補貼方式。這種方式一方面加大了國家財政負擔，2013年中央財政“四補貼”金額高達1600多億元；另一方面，部分拿到補貼的農民并未種地，而靠租地種糧的人卻享受不到政策，撒胡椒面式的做法降低了政策的實際效能。2016年，中國將在全國范圍全面推開農業“三項補貼”改革，即將種糧農民直接補貼、農作物良種補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。這其實與日本現行的農業補貼政策有一定的相似之處。今后，隨著中國農村經濟社會形勢的變化，農業補貼政策需適時作出調整，充分體現國家對農業發展方向的預期，有所側重，又兼顧農業和農村地區平穩發展。

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[責任編輯 李 穎]