個稅改革不能再走提高起征點的老路

王大樹+楊延陽

提高起征點，表面上看是普通打工仔得了實惠，實際上是高管和“打工皇帝”等高薪階層獲益更多。

首先明確兩個概念。起征點與扣除額是與稅收要素減免相關的兩個概念，都是對納稅人的稅收優惠，在實際操作中二者經常被混用，但其實并不是一碼事。

起征點，顧名思義是對課稅對象征稅的起點，即開始征稅的最低收入數額界限。規定起征點是為了免除低收入納稅人的稅收負擔，貫徹稅收負擔合理化的政策。起征點的特點是：課稅對象未達到此點時不征稅；當課稅對象達到起征點時，對課稅對象全額征稅。

與此相反，扣除額又稱“免征額”，是在課稅對象中預先確定的免于征稅的數額，即在確定計稅依據時，允許從全部收入中扣除的費用限額。規定扣除額是為了照顧納稅人生活、工作的最低需要，它的主要特點是：課稅對象低于扣除額時不征稅；當課稅對象高于扣除額時，則從課稅對象總額中減去扣除額以后，僅對余額部分征稅。

所以，現在熱議中的3500元起征點實際應該叫做扣除額，或者更準確一點，應該叫做基本扣除額。但是，起征點這個概念在老百姓口中已經發生了嬗變，幾乎可以成了扣除額的代名詞。也就是在這個意義上，本文沿用起征點這一說法，當然實際意義上指的還是扣除額。

1980年9月1日，五屆人大三次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》是新中國第一部個人所得稅法，標志著個稅制度的正式建立。最初，起征點全國統一確定為800元。在這以后的20年內，起征點一直固定不變。新世紀以來，一些地方考慮到物價和人民收入水平發生了巨大變化，紛紛自行提高，起征點開始變得五花八門。例如，2003年，上海提征點到1100元；北京、南京和大連分別提到1200元；廣州和珠海提到1260元和1400元；深圳的起征點在全國獨占鰲頭，高達1700元。其實，從稅法的角度講，這些地方已經“違法”了，因為稅法規定提高起征點的權利屬于全國人大常委會，地方政府是無權自行調整的。

2006年，全國人大常委會決定將各地執行的起征點調整為全國統一的1600元，2008年把起征點調整到2000元，2011年把起征點提高到3500元。

30多年來，特別是近些年，除了提高起征點以外，個稅改革幾乎沒有其它動作，也就是說，稅改走上了提高起征點這座“獨木橋”，這樣做帶來一系列的問題：

第一，個稅改革幾乎形成了提高起征點的路徑依賴。

幾年提一次，每次調整的幅度很大，對國民經濟的震動也大。例如，2011年9月1日那次就比2008年那次提高了375%。納稅人對稅改的期待主要體現在對提高起征點的期盼上。2014年，我國首富宗慶后先生主張提高起征點到一萬元，有的人甚至要提到兩萬元、三萬元。沿著這樣的路徑依賴走下去肯定是個死胡同。起征點越來越高，繳稅的人越來越少，路越走越窄，最后肯定走不下去。

第二，起征點的數額越來越大。

根據經合組織發布的數據，2008年29個工業化國家最低年平均收入為140，451元人民幣，人均GDP平均為311，554元人民幣，中央政府個稅起征點年平均為56，003元人民幣，是人均GDP的17%，是最低收入的40%。從2006年起征點占人均GDP的比重來看，美國是7.47%，大約相當于貧困線的標準；英國更低，7.15%；德國高一點，也只有18.42%。

2010年中國的人均GDP為297，00元，起征點是人均GDP的160%。中國有的省份年最低收入為7560元，起征點是最低收入的635%。有學者計算，中國個稅起征點占人均GDP的比重是經合組織國家的9.4倍，占最低收入的比重是經合組織國家的15.9 倍。

不難看出，我們的起征點已大大高出國際水平，繳納工資薪金所得稅的人占全國總人口的2%、勞動人口的4%、工薪收入者的7%，連印度的比例都不如。

第三，起征點的確定和調整缺乏科學依據。

以2011年那次為例，據說國務院原來的意見是提到3000元，全國人大常委會表示很難保證通過，四天以后改為3500元。這3500的計算依據是什么？平均工資？最低工資？最低社會保障？誰也說不清楚。

其實，設立基本扣除額的目的之一是為了保障基本生活需要，包括勞動者本人的基本生活資料和教育培訓費用，家庭成員所需生活資料的費用等。我國個稅實行收入減去扣除額作為應稅所得額的制度，這種方法忽視了納稅人的贍養費用、子女撫養費用、教育費用、醫療費用等因素。在現實生活中，上述費用不同，納稅人的生活必要支出也就不同。所以，起征點標準缺乏科學性，這樣的制度不科學，沒有考慮到納稅人的實際情況。

第四，窮人并沒有從起征點獲益。

例如，農民工回家過年時沒有工資，3500元的起征點對他們一點好處也沒有。再例如兩對夫妻。一對是雙職工，每人3500元，不繳稅，月家庭可支配收入7000元；另一對是單職工，一人工資7500，家庭可支配收入只有7255元，因為要繳個稅245元。更荒唐的是實習費。一個學生實習時得到3000元實習費，因為是勞務所得，不算工資、薪金所得，3500元的起征點對他們一點用處也沒有，要按一次性勞務報酬收稅，稅款440元。

其實，提高起征點，表面上看是普通打工仔得了實惠，實際上是高管和“打工皇帝”等高薪階層獲益更多。比如，月薪6000元的人稅負只減了100多元，而月薪幾萬元的稅負一下子就減掉好幾千元。財政部的實證研究也認為如果大幅度提高起征點，受惠多的是高收入者，中低收入者獲益并不多。

第五，擠壓稅改空間。

現在起征點名義上是3500元，考慮到“三險一金”免稅等因素，實際上月薪4000元以上才有繳稅資格，換算以后，歲入50，000元左右才繳稅。根據國家統計局調查的數據， 2015年全國城鎮平均工資為53，615元，其中非私營單位平均工資為62，029元，私營單位就業人員平均工資為39，589元，在全國絕大多數城鎮，起征點已經高于當地的平均工資。從平均水平來看，即使按年征稅，在現行起征點的格局下，已經沒有考慮按家庭成員計算生計寬免和按工作消耗計算費用扣除等因素的空間了。況且，福利具有只能上不能下的剛性，福利享受的時間越長剛性越強。如果把起征點降低，納稅人肯定有意見。所以，不應該再朝提征點這條死胡同走下去了。

2012年9月1日，在新個稅法實施一周年的時候，財政部測算，工薪收入者的納稅面由28%下降到7.7%，繳納個稅的人數由約8400萬人減至約2400萬人，納稅人減少了6000萬人。全國政協委員、財政部財政科學研究所原所長賈康在2015年“兩會”時透露，目前只有2800萬人繳納個稅，不到全國人口的2%，個稅已經成了小眾稅。

起征點越來越高，繳個稅的人越來越少。如果起征點再提高下去，在中國繳納個稅就可能只是高收入者的“特權”了，這不利于納稅人意識、公民意識、主人翁意識的培養與提升。雖然中國稅負很重，但納稅人的“稅感”卻比較輕，主要是由于我國是一個以間接稅為主的國家， 間接稅一直在稅收總額的70%以上。而且主體稅種——增值稅又是價內稅，一般在發票上都未加列明，消費者往往沒有意識到在購買商品和勞務的同時也繳了稅，所以“稅感”不強。與此相反，個稅是直接稅，工資單上清清楚楚地列明繳稅若干，“稅感”比較強，納稅人能感覺到是自己繳稅養活了政府。有了納稅人意識他們就對政府活動，特別是政府的開支行為更為關心。

實際上，以直接稅為主是現代稅制的普遍現象。在現代社會里，所得稅（特別是個稅）是主體稅種，一般在稅收中都占有很大的比重（例如，美國個稅占稅收總額的一半左右）。這樣的稅收格局通過超額累進稅率的制度安排能對國民經濟起著一種自動穩定的功能：當經濟繁榮的時候，收入的提高把納稅人推進比較高的納稅檔次，很大一部分收入被稅務局拿走了，可支配收入并沒有增長多少；經濟蕭條時正好相反，可支配收入下降了，稅務局收的稅也減少了。我國個稅在各個稅種之中一直是個小稅，近年來一直波動在總稅收的6%，占GDP的1%左右，這樣的小稅難以起到“自動穩定器”的大作用。

富蘭克林說過，在這個不確定的世界上，只有兩件事是確定的：一是繳稅，二是死亡。在西方，納稅人和公民這兩個詞可以說是同義詞。每年，美國總勞動年齡人口90%的人都要申報個人所得稅，總數量超過1億份，幾乎是人人繳稅，個個都有監督政府如何花納稅人錢的主人翁意識。納稅人的概念，內涵著公民與政府之間的關系，既規定了公民不可推卸的義務，也標示了國家公共財政的來源以及公民權利據以產生的出處。

所以，我國個稅改革應該參照成熟的市場經濟國家的經驗。我們認為，個稅改革不應該總是沿著提高起征點一條路上走到黑，而應當改弦易轍，另辟蹊徑，對個稅制度設計的缺陷進行大刀闊斧的改革。