洛陽市“一中心六組團”城市發展戰略淺析

洛陽市城鄉規劃局局長 張昭民

洛陽市“一中心六組團”城市發展戰略淺析

洛陽市城鄉規劃局局長 張昭民

為深入貫徹落實中央、省委關于科學推進新型城鎮化、做好新形勢下城市工作的重要精神，洛陽市委、市政府提出了統籌實施“一中心六組團”的城市發展戰略，即堅持以中心城區完善功能、提升品質、適度疏解和縣域經濟發展壯大、組團縣區環簇發展為重點，加強中心城區與偃師、伊川、宜陽、新安、孟津、吉利六個組團的產業承接、交通連接、生態對接，這不僅符合城市發展規律，而且能夠更加有效地提升城市綜合競爭力，著力打造居者心怡、來者心悅的宜居宜業之城。

一、站位全局，充分認清城市組團式發展的必要性

（一）組團式發展是優化城市空間發展的必然趨勢。城市空間發展形態分為集中式、組團式、條帶式三大類。組團式發展是指在一定地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城鎮，以一個或兩個大城市作為地區經濟的核心，借助綜合運輸和通信聯絡的便捷性，形成一個關系緊密、相對獨立的城鎮集群，以提高整體的經濟、社會和環境效益的發展模式。倫敦、巴黎等國際大都市和武漢、杭州、寧波等國內主要城市都選擇了組團式空間發展的模式。這種以促進中心城市組團式發展模式，不僅壯大了中心城區發展規模，帶動了外圍組團加快發展，而且更加有利于補充完善城市功能，推進產城互動，形成以大帶小、 以小補大、相互促進的城市集群優勢。

（二）洛陽具有得天獨厚的組團式發展優勢和條件。洛陽中心城區與偃師、伊川、宜陽、新安、孟津、吉利六個組團的空間距離均在20公里左右，具備構建半小時通勤圈的優越條件。目前，中心城區與六區縣之間已建成多條快速通道，組團發展的交通支撐基本具備；自然山水、大遺址保護區、基本農田和生態廊道構成了各縣區與中心城區間的天然生態間隔；中心城區與各區縣各自有較明確的產業重點，產業關聯性強，具備錯位發展、鏈式發展、優勢互補的產業體系和差異化發展的產業基礎。

（三）堅持組團式發展是解決制約洛陽發展因素的必由之路。從規劃層面上看，組團縣區規劃都是在各縣區作為相對獨立的行政區域的基礎上制定的， 缺少宏觀性、整體性的發展思路；從產業層面上看，主導產業與豫北、晉南地區趨同現象嚴重，區域間產業競爭多于合作，同類企業無法實現聯合，難以實現向周邊地區的滲透、集聚；從組團發展特色上看，各組團之間的區域特色還不夠明顯，對自身資源優勢的開發利用不夠充分，沒有形成各自獨特的發展道路和主攻方向；從機制層面上看，在規劃統領、產業布局、企業聯合重組、跨區域經營等方面存在諸多障礙。因此，堅持走組團式發展道路，才能更加有效地拓展洛陽發展腹地，進一步強化對豫西北城市的輻射、帶動作用。

二、科學謀定，積極構建?“一中心六組團”?開放緊湊的空間結構

組團式發展的規劃重點在于：謀求區域經濟一體化，加強城鎮間的職能分工和相互協作；跳出行政區劃的局限，挖掘發展潛力，提高區域整體競爭力；依托高效率、現代化的交通和通信網絡，強化城鎮間的分工合作，最大限度提高資源利用效率；遵循“共建共享”理念，統籌基礎設施規劃，盡最大可能減少低水平建設和重復投資，最大限度降低發展成本。在此基礎上，圍繞保護與發展兩大議題，以建設用地梳理為抓手，擬按照“總量控制、邊界約束、廊道預留、控制引導”的四項原則，來指導構建“一中心六組團”空間體系。

（一）總量控制。側重城區用地規模應與經濟發展水平和城鎮化水平相適應，合理控制人均城鎮建設用地，杜絕盲目擴張。到2020年，六個組團總用地規模擬控制在140平方公里左右，規劃城鎮常住人員控制在135萬左右。

（二）邊界約束。側重劃定規劃控制邊界與遠期增長邊界，避免城鎮建設用地無序蔓延和提前透支，嚴格保護生態本底。

（三）廊道預留。對河流、山體、大遺址等予以退線保護，控制各區縣間，以及和中心城區間的生態隔離距離。

（四）控制引導。側重對城市發展方向的引導，并對規劃范圍內缺少規劃審批手續的建設項目及時清理，對不符合要求的已建、在建用地，引導項目轉移或調整使用性質。

三、夯實基礎，著力強化“一中心六組團”的支撐體系

（一）強化規劃保障。一是堅持規劃引領。認真按照“先規劃后建設、不規劃不建設、富規劃慢建設”要求，提升規劃水平，確保一張藍圖繪到底。二是充分發揮“一中心六組團”規劃議事機制作用。統籌城鄉空間布局，安排和部署區域重大基礎設施、交通建設，真正實現規劃一盤棋、審批一支筆、管理一體化。三是加強規劃監管。進一步完善規劃管理法規，強化法規監督，健全監督網絡，完善監督機制，強化規劃實施事前、事中、事后內部和外部的程序監督，維護規劃權威性和嚴肅性。按照“屬地管理、預防為主”的原則，加強城鄉違法違規建設的查處，切實提升“一中心六組團”規劃管理水平。

（二）強化產業支撐。城市是城和產的有機結合，必須堅持產業承接、產城互動，產城融合，合理確定產業方向，不斷優化產業布局。一是產業分工。根據洛陽“9+2”工作布局中《關于構建現代產業體系的指導意見》，將產業門類重新劃分為五大主導產業、六大新興產業和五大特色產業，形成主導產業為支撐、新興產業為引領、特色產業為亮點的現代產業體系。二是用地梳理。建立規劃統籌、戰略優先、競爭選擇、生態保護四原則。規劃統籌上，加強產業用地規劃和部門規劃協同，尤其是和城市交通規劃、基礎設施規劃的協調；戰略優先上，符合565現代產業體系的產業門類具有使用產業用地的優先權和優惠政策；競爭選擇上，設定土地產出價值門檻，并定期評估，建立產業用地退出機制，對長期低于用地產出門檻的低端產業適時進行清理；生態保護上，對新增產業用地嚴格執行對水體、大遺址和基本農田等用地的控制保護要求，對不符合要求的產業用地逐步整治、清理。三是布局優化。綜合考慮企業規模、效益、發展潛力、土地價值、用地矛盾、污染治理等方面的因素，結合城市轉型和產業結構調整的要求，遷出、轉移或者關閉城區部分工業企業。并合理調整城區內的現狀工業用地，將散亂工業用地轉移整合到各集聚區內形成規模集聚，而對不便遷移的，可從產城融合的角度出發，提升轉型為對城市干擾小的產業或其他用地功能。

（三）強化文化特色。作為九大古都之一，洛陽擁有世界級的文化遺產。以建設“華夏歷史文明傳承創新示范區”為契機，發展國際文化旅游名城。一是保護好“固態”。劃定文物保護紅線、遺址保護紅線，明確保護底線。同時，活化利用大遺址，建設遺址考古公園、遺址綠地公園等。二是傳承好“活態”。挖掘廟會、戲曲、河洛文化、牡丹文化等非物質遺產的影響力，通過重要節事和文化演藝，弘揚華夏文化，聚集世界目光。三是發展好“業態”。圍繞洛陽國際旅游文化名城建設，大力發展旅游產業，打造文化創新產業園，拓展區域文化旅游線路，將文化底蘊轉化為產業優勢。

（四）強化生態優勢。在充分保護的基礎上，有效利用山、水、林等生態資源，從保護底線要素、豐富生態格局、生態空間活化利用三個方面強化生態優勢。一是保護底線要素。明確生態保護的底線內容，注重保護各大山體完整性、植被豐富性與生態多樣性；保證黃河、伊河、洛河、瀍河、澗河等河流及其腹地的生態涵養功能，保護水資源；確保生態廊道的連續性，保護綠地、森林等形成的生態屏障，控制城市蔓延。二是豐富生態格局。結合城市組團發展，明確城市山水結構的空間關系，保護山水要素的聯系廊道，在五山環抱、四水潤城格局的基礎上，從“山、水、綠”三個方向，進一步完善組團間生態對接，提升全域生態建設水平。三是生態空間活化利用。以森林公園、郊野公園、生態公園、大遺址公園等多種方式活化生態空間，使其成為居民可活動、可休憩、可游玩的空間，激發城市活力。

（五）強化交通支撐。一是完善區域交通。航空上，擴建機場，提高運量，打造服務于中原城市群的功能復合型國際旅游干線機場；國家鐵路上，構建“三橫、兩縱”鐵路結構，鞏固對中西部地區的交通輻射能力；城際鐵路與支線鐵路上，構建“四城際+兩支線”的結構，帶動沿線城鎮、城市組團的旅游和產業發展；高速公路上，形成“三橫三縱三環八放射”的高速公路網絡布局，構建以洛陽為中心輻射多地市的三層環狀高速公路網絡布局。二是加強組團內部交通連接。以中心城區為核心向外放射，中心城區在構建高速公路和快速路環形系統的基礎上，加強與六個城市組團的交通路網連接，形成“五放射、一環線”的快速交通組織，構建半小時通勤圈、生活圈、經濟圈。三是優化交通樞紐布局。從客運和物流兩個方向，結合城市區位和服務對象的規模，形成布局合理、層級清晰、銜接高效的一體化客貨運樞紐體系。

（六）強化功能配套。在城鄉規劃建設中，完善城市功能，滿足群眾的生產生活需求，要圍繞宜居、宜業、宜學、宜商、宜游等環節，以“層級性、連接性、復合性、社會性”等四個原則，合理布局商業網店、中小學校、醫院等服務設施。一是層級性。不同等級的設施服務不同規模的人口，具有不同的服務內容。使城市公共職能合理展開，公共資源有效配置。二是連接性。注重各級服務中心彼此連接和形成網絡，打造15分鐘生活圈，提高城市運行效率，方便居民的生活需求。三是復合性。多種設施交叉復合配置，相互配合，減少單一存在的情況，提高各類基礎設施和公共服務設施的運行效率。四是社會性。應體現保護弱勢群體、以人為本的初衷。特別是低等級的社區級和組團級服務設施的規劃建設，要注意相應地傾斜。

面對新形勢、新任務，我們一定要緊緊圍繞鞏固提升中原城市群副中心城市地位，深入研究城市群發展規律和中原城市群發展定位，切實轉變城市發展方式，不斷開創洛陽城市發展新境界。