網絡輿論監管現狀與引導研究

謝潔瓊

自互聯網從美國軍用目的進入民用以來，技術精英們對其帶來的“自由”抱有莫大的想象。1996年約翰巴羅在瑞士達沃斯論壇發表《網絡空間獨立宣言》，呼吁互聯網應該完全不受政府控制，讓網民在網絡空間中實現自我治理。而根據今年中國互聯網絡信息中心（CNNIC）第37次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2015年12月，中國網民規模達6.88億，互聯網普及率達到50.3%，半數中國人已接入互聯網。網絡已經深入經濟、政治、文化等諸多領域，過去的自主自治模式已然是行不通的。2003年，信息社會世界高峰會議上要求聯合國秘書長安南成立聯合國互聯網治理工作組（Working Group on Internet Governance），對互聯網國際問題進行研究。此小組于2005年提出關于全球合作開展互聯網治理的研究報告，并劃定治理范圍，如網絡安全、資源管理、國際貿易以及發展中國家能力建設等多方面。雖然報告中尚有細節未明確規定，但《網絡空間獨立宣言》顯然已宣告破產，各國依照此報告對互聯網進行著內部和合作治理，并已取得一定成效。

目前國內外網絡輿論管理尚缺獨立的管理體系，大部分涉及網絡輿論的規范存在于網絡管理的立法之中，網絡輿論管理的手段基本上就是網絡管理的手段，兩者之間的界限并不明晰。互聯網管理，特別是內容監管方面，世界上并不存在統一的模式，但無論哪個國家，共通的做法就是，注重立法、行政、技術的綜合運用。

1我國網絡輿論監管的現狀

1.1我國網絡輿論監管主體和主要內容

當下互聯網的監管或是更大的監管中，網絡參與者，即，運營機構和個人已從過去的被監管對象演變為對自我和他者的監管方。自我審查和舉報揭發是其典型的監管方法。現在的互聯網“國家防火墻”是由中央政府、部門與地方（既包括中央政府職能部門與地方政府及其職能部門，也包括政府權力可以直接干預的國有單位，如高校）、機構（主要指互聯網線路接入、內容服務或網吧經營的商業運營機構，包括在中國開展互聯網業務的跨國企業）、網民（身份復雜，包括以私人身份活動的政府公職人員，也包括強勢資本擁有者、知識精英以及普羅大眾）四者共同構建的。網絡監管的主導者，即中央政府部署強制性權威的導向意見，確認監管體制的內部分工，指導各部門和機構進行審查（也有網民自律的要求），將大部分不被體制許可的信息和意見阻隔，完成初步預防和過濾。

1.2我國網絡輿論監管的主要方式

回顧我國互聯網監管史，我國政府在對互聯網采取一段時間弱管制（1994-1999）和中度管制（2000-2003）之后，調整管理思路，運用各項傳統管理技能，調動各種組織和社會資源，現已形成了多管齊下的監管體系。

經過數年政策學習和經驗反思，互聯網重要性和發展規劃明確，我國互聯網“分類主導”模式開始逐漸確立：在互聯網不同應用領域前期用不同主導策略，繼2004年標志性文件《關于進一步加強互聯網管理工作的意見》界定互聯網部門分工并部署管理體制建立之后，大量互聯網內容管理部門規章（包括《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》）和關于互聯網應用的管理法規（包括《信息網絡傳播權保護》）陸續出臺。特別是互聯網內容表達和信息傳播須加以控制引導。2005年《互聯網新聞信息服務管理規定》首次明確外資不能進入互聯網新聞信息服務單位，如有合作必須經報國務院新聞辦公室。至于具體管理方面，僅以國內各大商業網站論壇為例，一方面設立網絡監督員和網評員（其成員全部來自政府部門和黨政機關單位），利用“議程設置”和“意見領袖”原理，普及黨和政府的方針，引導正確導向；另一方面從各大網站論壇輿論監測的上班制發展到輪班制“兩班倒”甚至“三班倒”。由此可見，為防止不良信息擴散，政府對論壇等重點空間管理和約束力度之大。

2網絡輿論監管的效果和存在的問題

目前，我國已經頒行數十部涉及網絡的法規性文件，但還缺乏一部正式的專門性網絡法律，這削弱了網絡輿論進行法制管理的執行力度。雖然文化部、原廣電總局、原新聞總署、國新辦、以及教育部、原衛生部等部門對對互聯網傳播業務出臺了一系列規章進行前置審批和日常監管，但是我國現行互聯網法律法規中并無可以作為上位法的行政法規或法律。管理對象在不同部門制定的規章就會存在交叉、重合現象；各部門對同個客體管理權限內容界定不同，從而導致行政部門的管理混亂。其中，最重要的問題是內容管理立法體系并不具體完整，“碎片化”現象導致“法律——行政法規——部門規章——部門內部貴發文件”之前沒有實現很好銜接，下位法中的一些具體實施缺少上位法的必要依據，而一些立法理念又缺乏操作層面的實施細則作為必要的支撐。當下，法律、法規禁止的網絡內容和網絡行為有近二十條，但可操作的標準卻相當模糊。

再者，互聯網行政部門設置上管理職能分散，管理部門又多達20余家，存在重復交叉問題，降低了管理效率。2013年國家國務院機構改革，將廣電總局和新聞出版總署合并，組建新的國家新聞出版廣電總局，但仍未對有關互聯網內容管理的相關職能做出任何調整。賦予國信辦“指導有關部門做好網絡游戲、網絡視聽、網絡出版等業務的職能；卻把網絡視聽節目、網絡出版物的管理視為廣播電視、出版物等“傳統媒體”管理在網絡空間的具體延伸，具體的行政許可和處罰等手段還是由廣電執行。這使得行業管理與內容管理相互交織，部門間利益沖突明顯，在實踐過程中協同性不高，出現“多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高”的狀況。

3 網絡輿論適度控制建議

首先，法律制度的完善是網絡輿論監管與引導最堅實的保證與基礎，增加網絡的法律法規勢在必行。法律會對網民的行為提出明確的規范和界限，可以促進網民對自己的自律。特別是針對惡意歪曲、造謠惑眾、混淆視聽的言論應該有硬性的規定。德國政府是第一個對網絡危害性言論進行專門立法規制的國家，第一個因允許違法網絡言論而對網絡服務提供者進行行政歸罪的國家，依據《基本法》與《信息和通訊服務法》對傳播非法內容進行追究，設定“網絡警察”監控網絡內容等方式加強對網絡內容的監控，嚴厲打擊互聯網犯罪，保障公眾的網絡言論自由權。目前我國的網絡法規尚不成體系，關于網絡輿論監測的法律規范以部門規章為主，法律效力低；部門之間不同規章存在交叉和盲點，上下位法對應不緊密。網絡輿論監測立法的完善應該考慮到這些問題，盡量消除現有法律法規之間的沖突和空白。為防止法律漏洞，建議可以采取整體修法的方式進行，對網絡輿論監測的各方面即論壇、電子郵件、聊天室等進行系統法律規范，最終形成以“網絡基本法”為核心，配套法律法規完備的系統法法律體系。

再者，加快建設統一高效的網絡輿情監測共享平臺，實現資源共享，提高監管效能。2014年浙江省委宣傳部和浙江工業大學合作建立我省內第一家社會輿情專業研究機構，在全省11個市獲取樣本，從浙江民眾的價值認同、信心指數、信任狀況、安全感受、生活感受等5各方面開展專項輿情研究。再者，需要制定詳細而周密的網絡輿情危機階梯預案，并且實時進行網絡輿情的日常監測。除了制定《網絡輿情聯動應急機制總預案》外，還可以借鑒《國家突發公共事件總體應急預案》，將危機分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。每一等級都由不同級別、不同范圍的力量參與到危機應對中，根據危機的等級，調動與之對應的資源和力量進行危機化解。

最后，根據網絡管理者參與者角色分配不同，進行不同方式的整治和教育。以內容管理為切入，針對互聯網管理部門及其職能進行進一步整合，避免重復交叉分管，控制行政成本。并導入績效考核制度，在日常監測和突發事件監測等環節，對涉及互聯網管理的不同部門實行更加整體化的績效獎懲和外部約束。對于網民則加強網絡行為意識的宣傳和教育，提高網民素質，將網絡道德轉化為內在規范，與網民價值觀念和普遍信念相聯系，以促進網絡良好文化氛圍形成。并注重與網民的互動，特別是在重大突發事件之時，聯合傳統媒體建立“新聞發言人”制度，提高主流媒體的輿論引導力度，保證信息及時公開，增強與公眾之間的交流與聯系。此外，技術的創新也是需要鼓勵和加強的。國際常用的手段主要是對網路內容進行分級和過濾，對執法人員進行技術培訓以及加強政府和企業間的合作。基于共同需要，加強國家與國家之間，區域與區域之間，部門與部門之間的合作，互相學習進步，也是未來互聯網管理的趨勢。我國在對網絡輿論進行管理的同時也要考慮與國際接軌，協同合作，促進互聯網健康發展。

4小結

網絡媒體已然成為新的媒體形態，改變著社會結構和我們的生活方式；在“全民麥克風”的媒體融合時代，傳統的輿論監管模式已被打破，自下而上的碎片化的輿論議程模式形成。各國在網絡輿論監測與引導上雖然堅持的廣度與深度不同，但都強調政府的主導（引導）角色。從長遠來看，要加強與完善我國網絡輿論的監測與引導，必然需要中央政府、職能部門與地方政府、國有單位、科研機構、網絡運營商乃至網民的參與合作，形成多元化的治理格局，才能實現“法律規范、行政監督、行業自律、技術保障、公眾監督、和社會教育相結合”管理體系的有效運作。

參考文獻：

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2013年院級課題“敏感詞輿情效應之探析”結題論文。