公安機關刑事偵查行為與治安行政行為的界定

摘 要 公安機關的具體行政行為與刑事偵查行為的精準界定關系到相對人或偵查對象的救濟渠道定位在司法實踐上具有相當重要的指導意義。其二者雖然同屬公安機關的合法執法行為且在公安職能范圍內，但其性質完全不同。在近年來的司法實踐中，因為執法主體同一性與執法行為的相似性，其二者經常被混淆認定，導致執法對象無法進行有效的救濟行為。為解決這一公安執法的法律依據漏洞，本文將圍繞公安機關的刑事偵查行為歸屬范圍與治安行政行為的區別展開探討。

關鍵詞 公安機關 刑事偵查 行政治安 判斷標準 范圍

作者簡介：夏金銘，中國人民公安大學偵查與反恐怖學院，研究方向：公安學。

中圖分類號：D918 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.122

公安機關的行政治安行為與刑事偵查行為的劃分依據涉及到行政法與刑法兩大部門法以及許多司法解釋與治安條例較為復雜。這兩種行為實施的主體都是公安機關且行為的性質具有一定程度的相似性因此經常被混淆對待，在司法理論界至今也缺乏一套完備，精確的劃分標準。單因其在指導公安機關依法進行行政或偵查活動上的重大意義，筆者認為需要法理界及早提出一套可行的劃分標準來，否則在人民違法意識越來越重的年代，公安機關恐將陷入無法可依，進退兩難的局面。

一、公安機關行政治安行為與刑事偵查行為的劃分標準

從整體方面來看待公安機關的行政治安行為與刑事偵查行為，那么刑事偵查行為必然屬于刑法或刑事訴訟法法定的授權行為，而行政治安行為則比較復雜。僅從刑法或行政法的區別來劃定何種行為屬于行政行為或刑事偵查行為顯得太過片面。根據學術界爭議多年的結果，筆者將從以下幾個方面來具體探討公安機關行政治安行為與刑事偵查行為的劃分標準。

（一） 從實施行為的目的來劃分

目的論一說的判斷標準較為簡單，即從目的上來看，公安機關的行政治安行為一目了然是為了解決人們內部的治安，經濟，人情糾紛，保證社會秩序的穩定則該行為無論表現形式若何也定然將其認定為行政治安行為；反之，若該行為的目的是為了查找證據，把握線索，鎖定嫌疑人，明確真相，則該行為則定然屬于刑事偵查行為。

目的論因為具有太強烈的主觀性，將其作為劃分行政治安行為與刑事偵查行為的主要標準顯然對行為對象缺乏公平性與客觀性。若公安機關缺乏法定的刑偵授權手續而強行對行為對象實施刑事措施，事后卻以目的論將其行為強行往治安行為上靠攏，則行為對象無法有力的為自己的合法權利實施救濟，公安機關的執法權限也缺乏限制措施。

（二） 以行為的程序或必要手續為標準

程序論在部分機構的司法實踐中常被當作判斷標準，所謂程序標準便是指公安機關實施的某行為經過了何種特定的程序則被劃分為其歸屬的行為種類中去。公安機關行政治安與刑事偵查行為由立案與辦案程序兩大部分組成，在立案程序中，若公安機關按照刑事立案的程序開始立案審批，且由公安機關的刑事偵辦分隊來進行辦案，偵查程序。則可將其認定為刑事偵查行為，若該行為由公安機關按照行政治安的立案審批流程來辦理案件，且由治安或其他行政相關分隊來進行審查，則該行為明顯屬于行政治安行為。

程序論雖然是以實際程序為標準，但其流于形式，缺乏對偵查或審理事件的本質分析。沒有認識到辦理案件應以事實指引程序而非由程序限定事實。很容易造成部分公安機關為逃避責任以刑事偵查的程序來查辦治安，經濟等人民內部的糾紛，導致群眾的不滿與投訴無法有效規整公安機關約束自己的行為。而過于強調程序也可能會導致某些承辦刑警或民警查明案件事實性質的不屬于該程序范圍內，而反轉更改程序導致查案或執法時機錯失。因此僅以程序來定行為性質顯然不可取。

（三） 細分標準的行為種類

分類說認為，公安機關的刑事偵查行為與治安行為都有其特定的細化的行為種類。例如刑事拘留，刑事逮捕，取保候審，監視居住等強制刑事措施屬于明確的刑事偵查手段，自然認定為該行為屬于形式偵查行為；而對行為對象實施了典型行政措施如罰款，行政拘留等則該行為屬于行政治安行為。種類說的理論局限在于其過于片面，沒有整體思考公安機關的行為區分。公安機關辦理一個案件極有可能涉及到多種行為手段，可能開始還是以行政拘留等行政手段著手，查明案件可能涉及刑法范圍后轉而以各類刑事偵查措施來調查案件，行政手段此時依然并行。而以這樣的判斷標準來劃分會使行為隔斷太過瑣碎，不利于案件的整體辦理與區分。

（四） 以案件定性來劃分

公安機關做出具體行政治安行為或刑事偵查行為總是針對特定具體的案件做出的。在辦理案件最后將案件定性作為行政、治安案件做出行政、治安處罰決定或查明相對人不屬于行政行為的實施對象而撤銷案件或結案的，則該案件的辦理審查行為屬于行政治安行為。若最終查明該案件涉及刑法犯罪而將該案件移送至檢察院審查起訴或做不起訴處理的，則公安機關針對該案件進行的行為屬于刑事偵查行為。

與上述分類說相反，案件性質說作為劃分公安機關刑事偵查行為或行政治安行為的標準顯得太過籠統。一個案件的法律分類性質往往是公安機關最終查明了案件事實才明確的，在這之前的種種偵查行為就明顯不是在該性質的案件特定劃分標準內做出的，這很容易導致行為判斷錯誤，也使公安機關在查明案件真相之前的辦案行為缺乏判斷依據。此外公安機關做出的辦案行為明顯是主動地帶有肯定的主觀性的，將這樣的行為交由發生在行為之前且客觀存在不帶有任何主觀性質的案件事實去定性明顯是矛盾的。又比如公安機關偵查一項死亡案件開始的線索指向謀殺最終卻查明死者的死因屬于意外事件不屬于刑事案件，那么公安機關此前針對謀殺的設想所進行的所有偵查活動都定性為非刑事偵查行為也明顯與事實相悖。

（五）法律授權論

最終比較上訴種種判斷標準，筆者認為無一不顯得片面，武斷。不足以形成一套可行的標準體系來判定公安機關的行為性質。而要將客觀與主觀，程序與事實結合起來的判斷標準非法律授權標準莫屬。法律授權與否在這里特指刑事訴訟法針對公安的特定形式偵查行為所做出的法定實施條件與行為種類。故而可以得出以下結論，當公安機關實施的行為屬于刑事訴訟法規定可以實施且經法定程序實施的行為則為刑事偵查行為，公民需配合偵查人員的刑事偵查行為并依照刑訴法的相關規定進行委托辯護等相關主張而不可進行行政復議或行政訴訟。反之，若公安機關的行為不符合刑事訴訟法的條件或法定程序規定則公民可將其認定為行政行為從而提起行政復議或行政訴訟等維權行為。

法律授權論近年內成為法理界爭論公安機關行為性質認定的主要觀點，對比上訴幾種理論，法律授權論的科學之處在于，其為公安機關的行為劃分提供了明確的法律依據，使公安機關在做出行為決策時有法可依，有法必依。例如最高院曾在關于執行行政訴訟法的若干解釋中提出，公民或法人可以對有異議的具體行政行為做出起訴，但公安機關依照刑事訴訟法的有關規定在法定范圍內實施的行為則法院有權不受案。說明刑事訴訟法授權公安機關實施的行為可以獨立在行政行為之外，不受行政法管轄，公民或法人也無權以行政訴訟的方式對抗該權利的效力。此外法律授權論在公安機關作出行為之時就將該行為定性不存在提前或滯后的問題，且判定標準針對行為本身而出，不存在片面解讀導致，認定錯誤的情況發生。

二、淺析法律授權論

既然本文將法律授權論認定為判斷公安機關行政治安行為或刑事偵查行為的主要標準，那么刑事訴訟法內是如何將刑事偵查的權利逐一具體下放的，筆者也需在文中做簡要探討。深讀刑事訴訟法，可以看出行使訴訟法對于刑事偵查行為的授權主要是出于以下幾點目的，一是指導實踐，為公安機關做出司法行為提供一個合法的依據。二是維護公安機關與刑事偵查對象雙方的公平與合法權利。三是約束公安機關執法的秩序與合理性，維護司法信用與司法權威。那么根據上述三個目的對于更好的判定刑事偵查行為符合的刑事訴訟法的標準提供了清晰的思路。

（一） 刑事偵查行為需要在公安機關立案為刑事案件后才可進行

公安機關的刑事偵查行為既然局限在刑事訴訟法之中，自然要符合刑事訴訟法的辦案條件與程序，在刑訴中明確規定刑事案件的在公安機關受理的受理流程應是立案，偵查，移送起訴三個大步驟。可見立案是公安機關進行一系列刑事行為的前提，立案標志著一個刑事案件進入流程的開端，代表了公安機關認可某事件屬于刑事案件接下來將進行各種活動的態度。沒有立案說明無論是被害人方還是嫌疑人方都不知道該案件已經進入辦理流程，自然無法配合辦案警察的偵查。因此立案是公安機關進行刑事偵查行為的前提。

需要注意的是，由于刑事訴訟法的特殊規定有可能存在將刑事偵查行為提前至立案之前的做法，這樣的情況一般是為了保障嫌疑人處于受控制狀態。例如《刑事訴訟法》第61條的先行拘留的強制措施。按照刑事訴訟法的流程以及公安機關辦理刑事案件相關條例及規定的要求，公安機關進行刑事案件立案需要呈報刑事案件立案報告，該報告的完成時刑事偵查行為得以開始進行的標志。

刑事訴訟法對刑事偵查行為有諸多限制，那么自然對立案也有相當詳盡的要求。除了立案報告需要按照流程與標準詳細，完整的提交之外，立案所對應的具體事件也需要符合刑法達到立案偵查的特殊要求，否則可能會導致公安機關利用這一漏洞將應屬于行政治安的案件立到刑事案件中來以爭取更多的偵查與強制措施的權限。

（二） 刑事偵查行為必須發生在刑事訴訟法明確授權之內

刑事訴訟法為規范公安機關的偵查取證行為對其刑事偵查手段做了明確劃分，包括刑事拘留，取保候審，監視居住等強制措施也包括勘驗，鑒定，查詢等調查手段。凡是屬于刑事訴訟法明確規定的手段自然屬于刑事偵查行為。否則行為對象可依據該行為不屬刑事訴訟法授權的偵查行為而提起行政訴訟對抗該行為的效力。

（三） 形式偵查行為必須是對于刑事訴訟法所明確約束的對象所做出的行為

按照刑事訴訟法的有關規定，該法所約束的對象只能是有犯罪可能性的嫌疑人，或涉案的證據等相關人物。如果公安機關的偵查行為超過了該范圍，致使與特定刑事案件無關的人員或物品受到偵查，扣押等手段的對待，則有被提起行政訴訟的可能性。

三、結語

在司法實踐中，部分公安機關為了避免行政訴訟或司法審查，在針對部分公民的治安、經濟、人情糾紛案件時雖然不涉及刑法或刑事訴訟法的約束內容但仍將其當作刑事案件予以偵查，其目的是為了采取較強硬的手段，且致使公民或法人無法對其進行行政復議或行政訴訟。法律授權依據正是為了完善這一司法漏洞而提出的判斷依據。因為刑事訴訟法授權依據的提出使公安機關的形式偵查行為與行政治安行為有了清晰明確的判斷標準。讓公安機關不得不在刑事訴訟法的約束下依法查證，其行為也有法可依。行為對象的當事人也有了明確的救濟手段。保證了公民與法人的合法權益。

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