垂直管理體制下環保部門如何強化環保執法力度

摘 要 環保執法難問題是當前環境問題得不到解決的重要原因，針對環保部門執法難問題，政府正積極推進環保部門執法垂直管理體制試點改革。新的垂直管理體制下，環保執法部門可以從堅持獨立執法、嚴格執法；建立跨區域、流域的環保執法機構；加強環保執法隊伍建設；創新執法手段，與監察檢測協調配合等方面強化環保執法力度。

關鍵詞 垂直管理 體制改革 環保執法 環保部門

作者簡介：包銳，中國礦業大學（北京）文法學院法學專業在讀本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.095

近年來，環境問題的持續惡化，引起了國家和人民的高度重視。環保部門在處理環境問題上缺乏有效治理措施，正挫傷廣大人民對環保事業的信心，也危害到當前的經濟社會發展。環境問題得不到解決，其背后便是環保執法沒有發揮效力。十八大以來，針對環保部門執法難問題，政府積極推進環保執法垂直管理體制改革。近期，一系列環保垂直管理改革文件下發，各試點地區環保部門管理體制垂直改革正進行地如火如荼。環保部門垂直管理已是大勢所趨。眾所周知，“環保垂改”后，環保機構將獨立于原地方政府的統轄，在此之下，環保執法也終于能夠“挺起腰板”。構想在新體制下，如何強化環保執法力度，使得環保執法走向更加嚴格、高效、深入的道路，成為必須要進一步探討和解決的新問題。

一、當前環保執法體制的障礙

我國現行的環保執法部門主要指中央和地方各級政府中的環境主管機構，實行的是政府統一領導下的環境管理體制，各個部門在環境保護法律、法規授權下，對地方污染防治、資源保護等問題實施監督管理的職能。這種體制的特點是，縱向上，環保部門是在政府的指導和調控下處理環境問題；橫向上，環保部門在統一管理環境問題時，還會與其他分管部門進行一定的合作與協調。體制決定效能，由于各級環保部門隸屬于地方政府，在監督和執法的過程中，往往受到多重壓力和束縛。

首先，執法權力主體分散，執法效率低。環保部門是環保執法的主導性部門，環境問題一方面需要環保部門統一負責，另一方面環保部門的許多權力被分散到其他相關部門。環境問題往往復雜，涉及多個方面，而環保部門權力分散，以一己之力很難負擔起全部職責，環境執法效率自然比較低。此外，環境執法過程中還存在與相關部門職責劃分不清，有的地方重復執法，有的地方互相推諉，種種因素導致環保執法力度不強，環境問題得不到有效解決。

其次，環保執法受地方保護主義制約。環保部門隸屬當地政府，資金、人員、物力均由政府劃撥，對地方政府依賴較大。一些地區的污染企業同時是當地納稅大戶，地方政府對這類企業多出于保護心理。環保部門在對其環境執法時，或多或少會受到當地政府的干預，導致執法不嚴，執法效力低下。還有，一些鄉鎮環保執法機構只是事業編制，權力來源尚得不到認可和支持，在執法過程中必然缺乏執行力，處處受限制。這些都是不爭的事實。

最后，現行的環保執法體制難以解決跨區域環境保護問題。現有的環保管理體制是按照行政轄區的范圍監督管理環保問題的，在解決跨區域流域環境監測、污染治理等方面，因為執法權限問題各地區往往難以協調統一。建立跨區際的環保執法機構正是當下環境保護之必需。

當然，導致環保執法力度不強的還有其他原因，比如環保法律立法上模糊，執法操作性不強；執法手段上單一，靈活性不夠；執法能力上，執法隊伍素質低，執法能力差等。從根本上，環境問題得不到有效治理，其背后便是環保執法沒有發揮效力。環保部門執法缺乏力度，其根源就在于環保部門的管理體制與現實需要嚴重脫節，環保部門的執法地位也需要得到確認和梳理。改革現行環保部門管理體制，打通環保執法在體制上的障礙，解開環保部門在執法過程中的沉重鐐銬已迫在眉睫。

二、環保執法垂直管理體制改革后的地方環保執法管理體制

2016年9月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。從這份《指導意見》來看，垂直管理體制改革主要是在省級以下環保監測監察執法機構實行垂直管理。“垂改”后，市級環保部門將一改之前的屬地管理，實行以省級環保部門為主的雙重管理，雖然仍為市級政府部門，但主要領導均由省級環保部門提名、審批和任免，不再受本級地方政府的統管。而縣級環保部門將直接調整為市級環保部門的派出機構，其人財物均由市級環保部門直接管領。

由此，在管理體制上，將形成省、市級環保部門受省級環保部門領導，同時又是本級政府工作部門的雙重管理體制。環保部門相當于脫離了地方政府的管控，形成自上而下的行使環境保護職能的獨立的行政體系。其權力上收，同時還能對本級政府環保工作進行監督。垂直管理體制將有利于加大執法監督，破除地方保護主義，保證環境執法的獨立性和行政執行力。

三、“環保垂改”后如何強化環保執法力度

（一） 強化環保執法力度必須堅持獨立執法、嚴格執法

環保執法機構獨立于地方政府后，將突破現有的統管與分管相結合的多部門、分層次的執法體制，劃清執法部門的職責和權限，確立環保執法機構的環保執法主體地位。在具體執法過程中不再受到地方保護主義的制約，不再面臨多頭執法、執法盲區等多種執法難問題。真正能夠做到獨立執法、嚴格執法、公正執法。

垂直管理的環保執法部門，應該在加強環保執法獨立性的基礎上，根據所轄區域，劃分管轄范圍，明確各級環保執法部門的執法權限，形成上下級分工明確，各部門相互配合的完整的環保執法隊伍體系，讓獨立出來的權力運用到環境執法的實踐中。同時，省級環保部門應擴大環保執法權限，授權給環保執法部門以查封、扣押、凍結、沒收、責令、強制執行處罰等權力，為強化執法力度提供權力保障。獨立執法與嚴格執法相結合將使環境違法企業憚于環境違法、積極治理、清潔生產，倒逼污染企業轉型升級，自覺踐行生態環境保護的社會責任和企業責任。

（二）建立跨區域、流域的環保執法機構

跨區域流域的環保執法問題一直是讓環保執法機構“頭疼”的問題。現行的環保執法對涉及地區交界的環境問題往往“乏力”，對環境污染的追查受到地域限制難以落實到位。“垂改”后，省級統一調配下的各級環保部門，將集中全省的環保執法力量，針對地區突出環境問題，采取綜合治理的手段，建立跨區域、流域的環保執法機構，集中優勢執法力量解決地區突出的環境問題。

建立跨區域、流域的環保執法機構要求各級環保部門合理配置環保執法資源，統籌各區環境執法目標和任務，劃分環保保護專管區域，同時將環保執法力量向環保重點區域傾斜。比如沿河、沿江設立專門的江河流域環保執法機構，處理該流域沿岸的環境違法問題，實現對特殊地帶環境污染的有效治理。

（三）加強環保執法隊伍建設

環保執法是以行政權力干預環境保護的行政執法行為。權力在手就要合法使用，高效利用。現階段的環保執法不力原因也在于環保執法隊伍素質參差不齊、執法手段單一、執法人員思想落后；少數環境執法人員不作為、責任心不強；某些環保執法人員缺乏專業知識，缺乏培訓，不適應越來越復雜的環保執法工作等。

此次“垂改”將加強地方環保執法隊伍建設也作為重點內容。首先明確環保執法機構人員的性質，將目前還是事業編的環保部門轉化為行政機構，環保執法人員將列入政府行政執法部門序列；環保執法機構一應物資經費均由上級主管機關承擔。“人、財、物”的專管使得環保執法隊員從身份上、隸屬關系上、財政供養上得到有力支持，不再依賴于地方，為執法人員在物質保障上樹立信心，提高執法積極性。

其次，加強人才培養和專業知識培訓，為基層環保執法隊伍輸送專業化人才，建設真正懂法律、懂業務、高素質的執法隊伍，提高執法人員綜合素質水平，全面提升環境執法能力。

最后，還要加大環保執法技術裝備的投資。現有某些地區環保執法隊伍甚至都沒有一臺合格的執法的車輛，這樣的窘迫現狀亟待提升。從環保執法隊伍的統一著裝到環境污染證據采集儀器等，要不斷加大對執法隊伍裝備設施的投資，推進環保執法標準化、信息化建設，提高環保執法質量和效率，增強環保執法的統一性、權威性和有效性。

（四）創新運用執法手段，監察檢測協調配合

一直以來，環保執法被認為是最直接的環境管理手段，在糾正環境違法行為，打擊環境違法犯罪方面發揮重要作用，但環保執法的手段歷來只局限于查封、扣押、沒收、強制執行等傳統事后處罰手段上。這種單一執法方式也缺乏同環境監察檢測部門的協調運作，沒有充分發揮環境監察檢測和執法的聯合作用。因此，在實行“垂改后，環保執法有必要創新執法手段，加強同監察檢測部門的協調聯動。可以借鑒國外環境風險監管方法，利用風險評估、定向監管等措施，使環境監察監測機構通過分析監管數據，確定環境違法嫌疑企業，將環境違法情況通報給環保執法人員，實現對污染企業的預防打擊，避免環境污染進一步惡化。發揮執法措施之外手段的作用，并非是隨意擴大環保執法權限，而是在動用執法手段之前，通過環境監督的形式減少危害環境行為的發生。這種聯合監察檢測機構的執法手段將進一步充實環保執法的作用，也從側面強化了環保執法的力度，有利于更好的保護生態環境。

（五）提高社會公眾參與力度，共同監督執法

我國環保法倡導公共參與的原則。現階段，公眾環境保護意識日益加強，拓寬公眾參與社會監督的渠道，也會加強公眾對環保執法的監督與支持。

因此，應該建立環保執法的公眾監督機制，充分保障公民的環境知情權；倡導生態文明的理念，增強公眾參與環境保護的積極性， 發揮公眾對環境保護的監督作用，強化環保執法的權威，樹立公眾對環境保護的信心。

參考文獻：

[1]2016年9月14日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》第二、三、四條.

[2]楊燁.環保部年內啟動垂直管理試點.經濟參考報.2016-02-19（003）.

[3]沙苗苗.我國環境保護垂直管理的必要性與可行性分析.赤峰學院學報（自然科學版）.2016（14）.

[4]王樹義.論綠色發展理念下環境執法垂直管理體制的改革與構建.環境保護.2015（23）.

[5]劉鳳芹.加強環保執法力度 提高行政執法實效性.中國資源綜合利用.2015（10）.