現代治理體系中的社會組織發展新條例解讀（節選）

朱曉紅

《社會服務機構登記管理條例》（修訂草案征求意見稿）和《基金會管理條例》（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱新條例）的出臺，充分體現了政社分開后社會組織依法自治、依章自治的理念，社會組織定位更加明確，擁有了更大的發展空間，從依賴政府向通過政府鼓勵和扶持而走向獨立自主的社會化發展方向轉變。

一、新條例體現了社會組織依法自治、依章自治的理念

（一）新條例中強調了政社分開，加重了對社會組織獨立性的保障

《社會服務機構登記管理條例》（征求意見稿）第五條明確提出，“國家保護社會服務機構依照法律、法規、規章及其章程開展活動，任何組織或者個人不得非法干涉”， “國家機關工作人員不得擔任社會服務機構的負責人”（ 第三十二條）。《基金會管理條例》（征求意見稿）規定“國家機關不得發起設立基金會”（第十一條），“基金會的理事長、副理事長和秘書長不得由現職國家機關工作人員兼任。基金會的法定代表人，不得同時擔任其他組織的法定代表人”（第三十八條）。“基金會的財產及其他合法收入受法律保護，不得在發起人、捐贈人、理事、監事和工作人員中分配。任何組織和個人不得私分、挪用、截留、侵占基金會財產”（第四十條）。這為社會組織不受個人的干涉、不受包括業務主管單位或業務指導單位在內的組織機構干涉提供了法律依據。

（二）新條例強調了社會組織依章自治的理念

一方面，新條例增加了對內部治理規范和要求的篇幅。《社會服務機構登記管理條例》 “組織機構”專章對社會服務機構的內容做了詳細規定，明確了理事會、監事或監事會、執行機構的職責與權限分工。在《基金會管理條例》（征求意見稿）組織機構專章內容多達16條，詳細規定了內部治理的規范和要求；另一方面，新條例賦予章程絕對的權威，要求基金會和社會服務機構的組織和行為不能違反章程的規定。

（三）新條例倡導執行團隊的專業化和社會化

依法自治、依章自治的基礎是有一批專職化的執行團隊，《基金會管理條例》（征求意見稿）第二十一條規定，“秘書長應當為專職，不能由理事長兼任”。第二十六條賦予理事會“決定理事和秘書長報酬事項”。實踐中，社會組織執行團隊或者稱常設機構的專職化隊伍建設是社會組織能力提升的重要內容，僅僅依靠志愿者或者兼職人員的社會組織其運作能力也會受到限制。

二、新條例賦予社會組織更明確的定位，更多的支持，更大的空間，更嚴峻的考驗

（一）更明確的定位

1. 明確了“社會服務機構”的稱謂。“民辦非企業單位”的稱謂終于走出各種糾結和尷尬，明確了“社會服務機構”這一辨識度高、傳播性強的稱謂，各個社會服務機構從業人員再不用擔心如何向陌生人解釋本機構的性質了。

2.明確了社會服務機構是“非營利性法人”。盡管舊條例所規定的社會組織的性質也是一樣的，但是在語言表述上有一定差異。《社會服務機構管理條例》（征求意見稿）第二條把社會組織的定性在表述上做了統一，實現了內容到形式上的一致。

3.明確了社會服務機構發起人提供開辦經費的行為性質是捐贈。規定發起成立的首要條件就是“不以營利為目的”（第十一條），開辦資金不是發起人的投資，而是“捐贈”，發起人要簽署“捐贈財產承諾書、驗資證明”（第十二條）。最后，通過明確社會服務機構的盈余不能分配（第三十七條），資產鎖定（第二十四條）原則再次強調了其非營利屬性。

（二）更多的支持

1.登記管理的支持。兩個條例（征求意見稿）均規定了直接登記和雙重管理混合的登記管理體制，落實了直接登記制度，簡化了登記程序。

2.多種扶持培育手段的支持。兩個條例（征求意見稿）均規定了國家通過政府購買服務、財政資助、人才培養等方式支持基金會或社會服務機構發展。《社會服務機構登記管理條例》（征求意見稿）還提及土地劃撥的扶持措施，這對教育、養老、醫療等領域的社會服務機構而言是個福音。

3.表彰獎勵與稅收優惠措施的支持。除了表彰和獎勵有突出貢獻的基金會或社會服務機構之外，基金會及其捐贈人、受益人依照法律、法規的規定享受稅收優惠，鼓勵個人和組織向社會服務機構捐贈，并依法享受稅收優惠。與基金會相比，社會服務機構獲得捐贈的金額非常低，影響了社會服務機構發展的資金支持。可以預見，隨著鼓勵社會組織發展的稅收政策的完善，社會捐贈熱情將會被進一步激發，社會服務機構獲得的捐贈額會大幅增長。

（三）更大的空間

1.登記權限和范圍的變化為基金會提供更多發展空間。《基金會管理條例》（征求意見稿）賦予縣、市兩級登記管理權限（第六條），還降低了準入門檻，對市、縣級登記的基金會規定了較低的注冊資金標準（第八條）。可以預見，基層、小型基金會的數量將會大幅度增長，其活動空間加大，其公益活動將更具有精準性。

2.公募權的放開釋放了基金會活力。實踐中，成立公募基金會相對較難，影響了社會捐贈熱情和社會組織之間的平等性。與慈善法相銜接，《基金會管理條例》（征求意見稿）不再區分公募和非公募基金會，釋放了基金會的活力（第四十一條）。

3.允許設立分支機構，社會服務機構規模化發展成為可能。《社會服務機構登記管理條例》（征求意見稿）打破了民辦非企業單位不得成立分支機構的規定，允許“在縣級人民政府民政部門登記的社會服務機構可以在其住所地所在縣級行政區域范圍內設立分支機構”，“設立的分支機構是社會服務機構的組成部分，不具備法人資格，應當按照其所屬社會服務機構章程規定的宗旨和業務范圍，在社會服務機構的授權范圍內使用冠有所屬社會服務機構名稱的規范全稱開展活動”（第三十五條）。以往實踐中，受制于禁止設立分支機構的規定，有發展能力的社會服務機構不得不多在各地分別注冊成立獨立的法人實體，增加了運營成本。新規定意味著社會服務機構直接減少登記成本，同時可以實現規模化發展戰略，有效降低運營成本，提高服務質量，擴大品牌影響，為可持續發展提供保障。盡管這種放開比較謹慎，但是考慮到社會服務機構多為面向基層而成立，因此該條規定還是充滿誠意的。

4.取消分支機構登記許可，基金會獲得更大的自治權利。需要指出的是，基金會、社團、社會服務機構三類組織的分支機構的規定是不同的，以往允許基金會和社團成立分支機構、代表機構并需要成立許可，而《基金會管理條例》（征求意見稿）取消了專項基金等分支機構登記許可，授權給基金會，根據章程和組織程序自行設立分支機構、代表機構，同時強化了基金會對分支機構的管理責任（第五十條）。這一規定帶來的政策效應是社會組織自治權利擴大，同時，其主體責任加強，對分支機構的管理更加規范有效。而對于社會服務機構而言，走的是另一條相反的路徑，從不允許設立分支機構到允許設立，但是需要登記，這是因為不同于基金會和社團，社會服務機構是服務的實體，在分支機構設立方面與商事主體保持了一致。

（四）更嚴峻的考驗

《條例》（征求意見稿）在確立社會組織依法自治的主體地位，放松對社會組織的管制同時，也建立了全方位多主體多層面的綜合監管體系，加大并落實了社會組織的自律責任，給社會組織帶來考驗。

1.綜合監管下規范發展的考驗。放松管制不等于放任，《條例》（征求意見稿）構建了多元主體多層次全方位的綜合監管體系。《社會服務機構登記管理條例》（征求意見稿）第四章、《基金會管理條例》（征求意見稿）第三章的組織機構部分確立了內部自律機制，前者的第七章、后者的第六章專章規定了登記管理機關、業務主管單位、縣級以上人民政府外事、發展改革、公安、財政、人力資源社會保障、審計、稅務等有關職能部門的政府監督機制、社會監督機制（包括公眾監督和媒體監督）、行業監督機制（由行業組織進行行業管理和行業監督）。在這種監管體系下，社會組織規范發展的責任更加重大，從登記到注銷清算全程規范要求，從發起人、負責人、理事、監事的責任到工作人員的責任，從實現組織宗旨非營利目標的責任到證書印章管理的責任，從依法治理的責任到黨建的責任，都是社會組織面臨的嚴峻考驗。

2.信息公開質量的考驗。《條例》（征求意見稿）把年檢改為年報，且均用專章明確信息公開的范圍、標準等，因此原本的通過年檢手段的政府監督轉移為社會監督，監督的主體范圍擴大，所公開的信息能否經得起公眾和媒體檢驗，對社會組織而言是又一嚴峻考驗。

3.信用能力建設的考驗。《條例》（征求意見稿）規定，民政部門除了年度工作報告、評估制度之外，還建立信用記錄、活動異常名錄制度，這就要求社會組織具有信用管理能力，能把信用建設納入各類社會組織章程，強化社會組織誠信自律，提高社會組織公信力。同時，還要避免進入金融、工商、稅務、人力資源與社會保障、司法等部門的黑名單。社會組織在征信系統中、在信用評級體系中能否取得良好的信用評價結果是一大考驗。

4.自治權利擴大，社會組織面臨內部管理的考驗。自治權利擴大，一定程度上把原有的合法性要求轉變為合理性（科學性）要求，轉變為必須得到各個利益相關方的滿意（公正性要求），這就給社會組織帶來了管理考驗。如分支機構管理權下放，要求基金會和社會服務機構內部控制能力提高，要求規模擴大后能在管理的標準化和組織的靈活性之間進行平衡。政社分開要求社會組織有能力獲得社會認同，具有整合社會資源的能力，謀求組織發展和組織目標實現。

（來源： 新華網）