新時期克拉瑪依加強海外引智工作探討

摘 要： 以資源型城市的快速轉型以及“一帶一路”核心區建設的重要功能區為考察背景，海外引智對于克拉瑪依來說是一項極具現實意義的工作。在總結克拉瑪依海外引智工作現狀與成效的基礎上，通過探討、借鑒世界發達國家引智工作的先進經驗和成熟做法，提出了推進克拉瑪依海外引智工作的思路與對策。

關鍵詞： 克拉瑪依；資源型城市；一帶一路；海外引智；人才發展

中圖分類號：C963 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.06.11

歡迎按以下方式引用：許志明.新時期克拉瑪依加強海外引智工作探討[J].克拉瑪依學刊，2016（6）57-61.

資源型城市發展和轉型的障礙集中體現在其與周邊地區的經濟聯系較弱、融合發展不夠，易產生“孤島效應”①，進而導致轉型發展缺乏外在推力。克拉瑪依作為一個典型的資源型城市，地處我國西北邊陲，更加重了這種“孤島效應”，使得自身在引入東部地區高端人才、新技術、新設備時存在成本高、穩定難等諸多困難。然而克拉瑪依的區位特征又有著有利的一面，為地區的海外引智②工作打開了一扇窗：一者，克拉瑪依處于亞歐大陸的中心地帶，周邊國家眾多，與國外開展智力交流與合作具有天然的優勢；二者，克拉瑪依處于國家“一帶一路”核心區建設的節點，是區域重要的石油中心和信息中心。因此，海外引智工作可以說是克拉瑪依推進城市發展與轉型、開展智力交流與合作的重要內容。有鑒于此，積極總結克拉瑪依的海外引智工作，探索益于本地發展的引智途徑與政策就顯得很有意義。

一、克拉瑪依海外引智工作的現狀及成效

截至2015年，克拉瑪依常駐外籍教師、外籍企業高級管理者共3人，外籍創業者共計40人。這些外籍人士主要來自于美國、加拿大、韓國、哈薩克斯坦等14個國家。通過組織論壇和科技節、開展技術交流等活動，青少年之間、學者專家之間短期智力交流和技術培訓622人次。近些年海外引智工作為克拉瑪依帶來了不菲的綜合效益。

（一）帶來新理念，打造新地標

克拉瑪依相關部門統籌推進，積極開展城市規劃、旅游開發、醫療衛生等社會事業領域的引智項目，提升了公共服務的供給能力。新地標建筑會展中心的設計就是美國NBBJ公司和國內專家的共同智慧。克拉瑪依采納西方發達國家先進理念，為未來藍圖的設計注入了靈感和智慧，其遠景經濟社會效益將十分顯著。

（二）帶來新技術，啟動新項目

克拉瑪依來自亞洲開發銀行貸款的兩個項目在技術援助過程中，來自荷蘭、英國以及聯合國教科文組織的諸多專家長達數月進行實地調研勘察，為克拉瑪依城市污水處理和生態林建設提供了先進的技術和理念。比如，外國專家參與設計的碳匯林基地灌溉和排水設施，極大地避免了后期因地下水位上升可能導致的土壤鹽漬化和樹木大規模死亡這一不良后果。

（三）引入新事物，開辟新領域

克拉瑪依教育系統與海外機構合作舉辦的中加班，以及中俄班、中美班等，填補了新疆中外合作辦學的空白，用國外教育管理模式、地道的外文原版教材，為克拉瑪依乃至新疆全區的學生提供了新的就學選擇。

（四）整合新資源，拓展新空間

克拉瑪依外事部門充分整合外事資源，與發達國家駐華使館在克拉瑪依聯辦技術對接會，搭建對接平臺，借此引智引技。同時，利用政府服務外包的形式，推動本地企業加快吸收，鼓勵這些企業到周邊相對欠發達國家拓展發展空間。

二、克拉瑪依海外引智工作存在的問題

（一）引智數量不斷增長，引智方式和內容發生明顯變化，但高層次引智占比較低

2010年以前，克拉瑪依的引智工作以引入外籍教師為主，而到今天，技術合作、成果轉化、人員培訓和智力交流已經成了主要內容；克拉瑪依引智的來源也由最初的菲律賓、美國等6個國家逐漸拓展到14個國家，成效顯著。當然，需要注意的是，引進人員中高新技術科技工作人員、跨國企業高層管理者、高學歷研究者等高層次海外智力人員占比仍較低。

（二）對周邊國家的智力引入更加側重于其人脈而非能力考量

新疆周邊大都為相對落后的發展中國家，在企業戰略決策和日常管理中缺乏經驗、對國際慣例和規則的掌握也較少，這為引智工作帶來挑戰。克拉瑪依部分外向型企業引入周邊哈薩克斯坦等國家的外籍人士作為高層管理者參與企業管理與決策，更為看重其在目標市場國家的人脈關系，以保障海外投資的安全與便利，而非其本身的管理能力和水平。

（三）引智成果產業化運作率低，跟蹤服務和管理體系尚待加強

一些項目單位管理效率低下，效益不高，科技成果轉化率低，技術推廣輻射面小，尚未實現產業化運作。引智工作的服務體系有待進一步完善，服務能力需要進一步提高，在項目的立項、管理及經費的使用等方面還需加強管理。如克拉瑪依2014年洽談的美國“會飛的汽車”項目，因跟進工作不實，引智成果沒能取得實質性進展。

（四）引資與引智交融不夠，項目推進與人才開發結合不緊

引入海外投資，諸如在城市建設、農業開發方面的亞行貸款等投資，對于克拉瑪依來說引入的不僅是資本，更是先進技術、管理經驗、經營理念、高端人才和營銷網絡。但是，目前克拉瑪依海外引智項目大都是政府主導，民間、市場力量等參與不深，項目盡管獲得較大推進，更廣泛的人才資源卻未得到有效開發。也就是說，“項目—引智—基地”等相對成熟的引智模式[1]83在克拉瑪依市并未得到有效推廣，以項目帶動引智—以引智促進項目—以基地匯聚人才的良性互動機制并未形成。如克拉瑪依引進以色列技術建立的普林生態園項目，一方面沒有充分挖掘項目本身的綜合經濟效益，另一方面由于忽視了產品加工和銷售環節的技術和經驗，導致對新型農業從業者培養的缺失。

（五）引智公共服務供給能力不足，引智政策重管理、輕服務

克拉瑪依還沒有建立海外人才服務工作平臺，信息化優勢在引智工作中的潛力尚待挖掘。引智方面的政策法規大都停留在辦理居留證、出入境手續等管理層面，方便外籍人士個人就醫、子女就學、創業稅收優惠等服務層面的措施很少，甚至沒有。同時，市內外籍專家缺少領域內交流互動機制，有益的建議缺乏暢通的反饋渠道，每年由克拉瑪依外事辦牽頭，克拉瑪依市教育局、外國專家局等部門共同參與的茶話會也僅僅停留在慰問層面，對外籍人才資源的開發還處于初步探索階段。

（六）引智工作在行業間發展不平衡

克拉瑪依引智主要集中在農業和工業領域，市委確定的“632戰略”④中三大新興產業——信息、金融、旅游和與城市品質息息相關的現代服務業和社會事業的引智工作還有待加強。即便是在教育領域，引智工作的開展也主要集中在日常外語教學、技術支持層面，圍繞克拉瑪依市發展戰略的“戰略性引智”[1]83還未提上日程。此外，對外籍人才在現代物流業、金融業、信息科技服務等產業的工作還存在限制。

（七）聘請渠道不足，引智積極性不高

目前，克拉瑪依外國專家的聘請渠道急需加強，機制急需完善。克拉瑪依部分中小型企業需要一批高層次的專家和高端技術，但困于引智項目申報程序過長，通常為年度管理，缺少靈活性，無法滿足引智項目單位的需求。執行效率不高，也影響了引智積極性。

（八）引智經費投入明顯不足

從自治區政府層面到克拉瑪依市政府層面的引智經費投入較小，超前性投資與開發意識不強，大部分引智項目沒有經費資助，與東部沿海省份相比，引智的吸引力和影響力較低，缺乏比較優勢，難以吸引高層次的國外人才。

三、部分發達國家引智的成熟做法

不同國家因為歷史傳統、文化背景的不同，管理理念和制度體系存在很大差異，政府引智的措施不同，發揮的作用也不同。美國、日本、以色列等世界發達國家的崛起和成功在很大程度上是其引智政策的直接結果。拋開美國在兩次世界大戰中的地理優勢和日本戰后美國馬歇爾計劃的大量援助等原因，這些后起國家的崛起與其成熟有效的引智戰略和政策息息相關。

（一）制度創新營造良好的政策環境

日本實施的全球最為豐裕的留學生獎學金制度以一流的教育和科研環境、優裕的獎學金等吸引國外留學生來本國開展科學研究或攻讀學位，借此搜集和挖掘可用之人，在這些人留學結束后，采取靈活的政策吸引其留在本國。除此之外，2013年12月，日本根據外籍人士年收入、受教育程度、職業背景、科研領域、日語水平和其他成就等動態指標為在日本長期生活的外籍人士進行積分，達到標準的采取落戶或其他方面的激勵，如加薪、減稅、解決其配偶就業等。美國不斷修改移民法，對引入的外籍人才開展了“職業生涯發展與規劃管理”，提供繼續教育培訓，完善福利保障機制，努力培養外籍人士的工作熱情。[2]28以色列采取風險投資基金安排，芬蘭采取對外籍專家的稅收減免等，都是依托制度創新為引智工作從法律、政策上提供了制度保障。[3]30

（二）建立國內外科研機構

美國是世界上最早倡導建立科技園區的國家，“硅谷”就是美國加州政府倡導建立的，對進入園區的斯坦福大學的各國高才生采取科研和創業扶持政策，根據這些大學生有智慧、缺資本的特點，給予引導和大量扶持。[4]36-37日本采取政府支持、企業創建的形式在美國等發達國家建立了一批海外科研中心，如其在美國建立的NEC研究室。[5]57，59

（三）設立外國人雇傭服務中心

日本主要城市的市政府都設立了外國人雇傭服務中心，中心每年都為在日本的外國人免費提供日語培訓，還簡化程序，為外國人提供從咨詢到援助的一站式服務。不僅日本的大城市，許多中小城市也都建立了國際學校，為外國人士子女的就學提供便利，同時提高本地醫院為外國人服務的水平。[4]36-37

（四）設備引進與人才引進相結合

日本在最初引進西方發達國家先進設備的同時就注重發揮人才效能，將設備引進與人才引進相結合，通過設備引進，提供優厚的工作條件，吸引外籍專家加入，并積極引導外籍專家培訓指導本地人才，充分發揮海外引智的綜合效益。[2]28

四、對克拉瑪依市海外引智工作的建議

研究國外政府的引智戰略不難發現政府在引智工作中的重要性，其職責發揮主要集中在三個方面：良好環境（自然環境、社會環境）的營造，公共服務供給能力的提高和職責發揮得當，在資源配置中作用的有效發揮。克拉瑪依海外引智工作要以此為導向，加大政策開發與制度建設。

（一）打造克拉瑪依引智平臺

在克拉瑪依海外引智工作中，參與外籍人士管理與服務的部門較多，存在“多龍治水”的現象，這就需要充分發揮組織人事部門在海外引智工作中的主管和牽頭作用，建立集海外智力資源、制度保障、服務設施、需求信息于一體的克拉瑪依引智工作平臺，整合引智工作管理服務資源，優化機構和職能配置，加強引智資源交流與共享，營造社會關心、支持和積極參與的環境。

（二）優化引智政策環境，強化便利化措施

克拉瑪依引智工作要著力優化政策環境，研究制訂《外國專家管理暫行辦法》《引智成果推廣管理與服務》等制度，要加快建立各相關行業外籍專家的績效考核和評價機制，盡快改變克拉瑪依目前外籍專家工作年限和工作表現與工資待遇的脫鉤現象，引入晉升機制，進一步完善外籍專家管理、服務和表彰機制，提高外籍專家的工作積極性。研究制定外籍專家領銜克拉瑪依科技項目辦法，在堅持保密原則的前提下為外籍專家開展科研活動提供法律允許的便利。完善引智工作的配套政策，解決外籍專家任職、社會保障等問題。政府應每年拿出一部分資金和師資資源為克拉瑪依外籍專家培訓漢語，提供生活工作的便利性，為外籍專家在克拉瑪依個人創業和子女就醫就學、買房買車提供便利與許可。在引進外籍高端人才時，簡化其在克拉瑪依辦理各類證件手續，申請授權設立“一站式”服務點，賦予其除選舉權和被選舉權之外的國民待遇。

（三）擴大對外交流，搭建各類引智平臺

政府應積極支持克拉瑪依有條件的高校到俄羅斯、哈薩克斯坦、巴基斯坦等周邊國家招生，在對留學生的培養過程中，及時挖掘優秀人才，鼓勵吸引其留克工作。應積極鼓勵有條件的高校和研究所等機構到周邊國家建立辦學機構、科研院所等，吸引當地的企業和人才；積極引導和鼓勵克拉瑪依外向型企業在周邊國家建立研發中心；利用克拉瑪依與部分發達國家搭建的現代技術對接會等方式開展引智。

（四）創新引智工作模式，依托海外聯絡處、海外友好城市設立“海外引智工作站”

2015年，克拉瑪依市政府在伊斯蘭堡等三座城市依托駐市央企設立了首批境外聯絡處，截至年底，已經與哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古、巴基斯坦四個國家中的五座城市簽署了正式友好城市協議。海外聯絡處、海外友好城市是克拉瑪依開展對外交往、國際交流合作的理想平臺，應積極依托海外聯絡處和友好城市設立工作站，提升對目標專家智力引進的工作效率，同時擴大海外影響，積極吸引海外人才來克拉瑪依工作創業。

（五）深化與國際組織的合作

亞洲開發銀行、世界銀行在我國甘肅省白銀市、山西省太原市等資源型城市轉型項目中給予大量技術援助和智力支持，發揮著顯著的經濟社會效益。克拉瑪依在服務城市轉型和可持續發展的戰略性產業領域要積極申請世界銀行或亞洲開發銀行的項目，借此開展引智，借助貸款項目的載體，提升與國際組織的合作水平，運用引智資源改進克拉瑪依傳統產業的生產模式，提升其技術水平和市場競爭力，加快克拉瑪依培育新興產業和現代生產性服務業發展，盡快形成一批科技創新能力強、具有競爭優勢的產業集群。

（六）鼓勵社會力量參與引智工作

克拉瑪依應采取政府服務購買的方式先期支持一批本地民營教育機構、企業中介等民間社會力量，打造“海外智力集散地”，輻射疆內其他城市，通過為新疆其他地州市提供引智服務的同時擴大克拉瑪依的影響力，進而充分發揮市場的自主運行和調節功能，建立更加靈活開放的人才市場。大力依托社會力量發展人才獵頭、人才培訓和人才代理等人才服務產業，引導形成市場為導向，用人單位為主體，政府、市場和中介組織三者優勢互補的良性互動引智格局。

（七）加大引智經費投入

政府要根據國家和自治區引智經費的相關使用規定，加大克拉瑪依財政投入力度，積極做好引智資金的配套工作，發揮引智經費資助的示范導向作用，特別是要引導引智項目向三大新興產業和關系城市品質提升、安全城市打造的醫療、教育和高端服務業領域傾斜。

（八）積極開展風險評估，加強特殊地區或國家的引智工作

現代引智工作是一個關聯內外、互通上下的復雜系統，引智工作者必須積極學習發達國家的引智經驗，把握人才國際化流動的規律，加強對俄羅斯等引智目標國家的調研，為克拉瑪依市經濟社會發展提供有力的國外智力支持。同時，要在開展風險評估和充分了解當地高端智力需求的基礎上，利用在世界經濟下行趨勢下部分發達國家和周邊國家經濟相對不景氣的大環境，加強對海外高端人才的引進工作。

注釋：

①“孤島效應”原意是指電網突然失壓時，并網光伏發電系統仍保持對電網中的鄰近部分線路供電狀態的一種效應。此處特指資源型城市不是因商品經濟和社會化大分工的發展而產生、與周邊城市的經濟聯系不緊密、因此在城市產業轉型中缺乏外力推動的一種經濟學現象。

②海外引智，是指引進國外先進技術和管理經驗，充分利用國外資源，服務經濟社會發展。海外引智包括請進來和派出去兩種形式。文章僅探討

海外引智工作的“請進來”方面。

③數據來源于2015年12月克拉瑪依市外辦、教育局的聯合調研。

④“632戰略”指克拉瑪依市委、市政府在2010年提出的“建設油氣生產、煉油化工、技術服務、機械制造、石油儲備、工程教育六大基地，突出培育金融產業、信息產業、旅游產業三大產業，全力打造高品質城市、最安全城市兩個平臺”的發展戰略。

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