預算績效管理的源與解
——基于公共產品成本的視角

●張燕

預算績效管理的源與解
——基于公共產品成本的視角

●張燕

隨著預算績效管理理論與實踐不斷深入，公共產品高成本問題逐漸顯現。公共產品高成本的存在，降低了資金的使用效益，亟待預算績效管理破解。筆者基于公共產品成本既是預算績效管理所要解答的問題，也是預算績效管理本源起點的思考，對公共產品成本與預算績效管理的關系、預算績效管理過程中如何對公共產品成本進行測量等問題進行嘗試性探析，以期為推進預算績效管理改革提供一定的借鑒。

預算績效管理 公共產品成本 成本測量

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財政管理改革的重要方向，是精細化科學化預算管理的內在要求，其根本目的是改進預算支出管理、優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。近幾年，我國各地開展了各具特色的預算績效改革，主要聚焦于預算績效管理工作的開展方式、績效評價的模式和方法、績效目標和績效指標體系的建立、績效評價結果的應用等方面，但隨著績效理念的不斷深入，以及在理論和實踐上的不斷探索，一個重要的、亟待解決的問題隨之顯現——公共產品成本的測量。

“預算”從某種意義上可以理解為“提供公共物品和服務計劃需要花多少錢”，也就是公共產品（廣義的公共產品，包含公共物品和服務）需要多少成本，進而言之，預算績效管理是以“產出和效果”來考量花這么多錢是否有價值，應該花多少錢（預算），才能達到資源配置最優化。此外，公共產品高成本問題的存在，降低了資金的使用效益，需要預算績效管理破解，因此，公共產品成本既是預算績效管理所要解答的問題，又是預算績效管理的本源起點。本文主要對公共產品成本與預算績效管理的關系、預算績效管理過程中如何對公共產品成本進行測量等問題進行嘗試性探析，為推進預算績效管理改革提供借鑒。

一、預算績效管理與公共產品成本的關系

（一）預算績效管理源起：公共產品的高成本問題

公共產品是指政府為滿足社會公共需要，而提供的具有非競爭性和非排他性的物品。為了實現基本公共服務均等化，政府有責任為社會公眾提供低成本、高效率、優質的公共產品。然而，由于公共產品的政府壟斷，產生了公共產品高成本問題，無法做到成本效益最大化，致使在公共資源配置過程中不能實現帕累托最優。公共管理領域相對于市場私人領域存在軟約束的特性。在財政資金使用、項目決策及日常管理活動中都沒有私人領域的硬性約束，管理過程中的軟約束在一定程度上阻礙了公共領域主體積極性的發揮，從而增加了公共產品的成本。

預算績效管理是以預算主管部門編制的績效目標為核心紐帶，明確了資金使用范圍、使用目標和使用保障條件及責任，并通過中期跟蹤、后期評價、結果應用，形成閉環式約束管理機制，從而強化預算資金支出責任，進而降低公共產品成本，提高資金的使用效益。因此，預算績效管理在一定程度上彌補了“軟性約束”的不足，強調了考核和責任，是降低公共產品成本的有效途徑，也可以認為，“公共產品的高成本問題”需求誘發了“預算績效管理”的供給，即公共產品問題是推動預算績效管理應運而生的助力之一。

（二）預算績效管理必解：公共產品成本的合理性

預算績效管理的核心原則是3E原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。經濟性是指以最少的資源耗費，獲得一定數量和質量的產品和服務，主要關注的是投入和使用過程中成本節約的水平和程度。效率性是指在既定的投入水平下使產出最大化，或者說，在既定產出水平下使投入水平最小化。有效性是指既定目標實現的程度或一項活動的實際影響或預期影響。3E與投入產出模型的關系如圖1所示：

圖1 3E與投入產出模型關系圖

投入實質上是政府提供公共產品或服務的成本，而經濟性是衡量投入到過程的成本是否節約，可見，預算績效管理的“經濟性”評價是對公共產品成本合理性的評價，作為3E原則中的基礎原則，是績效管理必須回答和解決的問題，也是“效率性”、“有效性”評價的前提條件，因此，公共產品成本合理性是預算績效管理需要解答的問題。

二、公共產品成本測量路徑

公共產品可以分為純公共產品和準公共產品，例如，國防屬于純公共產品，具有完全的非競爭性和非排他性；教育、公共衛生、環境保護屬于準公共產品，具有有限的非競爭性和有限的非排他性。實際中，純公共產品較少，大部分屬于準公共產品。本文探討的對象為準公共產品。

（一）明確準公共產品的成本范圍

公共產品成本是指政府提供公共服務和物品中耗費資源的總和，包括可以計量的以貨幣形式支出的顯性成本和隱藏在將來成本和轉移成本中的隱性成本。在實際操作過程中，由于公共產品自身數據的不完備性，對隱性成本的測量和計算形成了一定的障礙，因此，在現階段，可以將公共產品成本的測量從廣義范圍聚焦到狹義范圍，對顯性成本進行測量。

由于政府提供的準公共產品是多種多樣的，包括公路、公園、橋梁、隧道、校舍、設備等實物性有形產品，也包括提供的社會服務類等無形產品，那么針對不同類型的公共產品，需要對其成本的特性進行分析，確定測量范圍，才可以做到有的放矢。例如，建設類項目成本范圍的確定，要根據建設項目的特征，對主體工程、輔助工程、勘察設計、工程監理等內容進行成本梳理，框定各自的成本范圍。

（二）厘清準公共產品的作業流程傳統的成本測量方法僅是按照料工費進行成本計量，而無法反映項目活動本身與成本之間的關系，也不能分析出哪些成本有效，而哪些成本無效。預算績效管理需要對準公共產品成本的合理性進行分析和判斷，才能明確資金的使用效果和效益，因此，可以采用與傳統成本測算不同的作業成本法進行公共產品成本測量。例如，公共設施養護項目包含日常巡查、維修、搶修等幾個作業流程，就可以按照下表1進行成本歸集，分析成本動因，建立作業成本庫，測算出公共產品成本。

表1 成本費用與作業對應表

成本歸集只是第一步，更為重要的是探析成本動因。一般而言，有兩個變量影響準公共產品成本的變動，一個是價格，一個是數量，因此，在測算準公共產品成本過程中，需要遵循“價量分離”的原則，也就是不僅要對準公共產品的單價進行測試和評估，也要對其耗用的數量進行合理性分析和判斷，才能準確測算和分析出準公共產品的成本形態。

三、公共產品成本測量在預算績效管理中應用的局限性

公共產品成本測量在預算績效管理中應用的難點：一是成本數據的獲得障礙。在現行的行政事業單位財務核算制度下，除個別項目進行單獨核算，大部分項目是按照會計科目進行核算，無法真實地反映出準公共產品的成本，數據采集困難。二是價格合理性的判斷障礙。由于政府提供的準公共產品的特殊性，部分公共產品價值和價格無法從市場競爭環境中獲得，給準公共產品價格合理性判斷帶來了一定的障礙。因此，預算績效管理過程中對公共產品成本測算的問題有待進一步探索。■

（作者單位：上海市公共績效評價行業協會）

1.何翔舟.2012.公共產品政府壟斷的高成本機理與治理[J].社會科學戰線，9。

2.[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨著，郭慶旺等譯.公共部門經濟學[M].北京：中國人民大學出版社。