管辦評分離背景下教育督導評估機制的建構

蘇君陽

摘 要：教育督導評估職能具有強制性、指導性、監督性與專業性四種基本性質。不同的教育督導評估職能其基本性質存在著強與弱的結構性差異。督政具有強監督性與強制性，弱指導性與專業性。督學具有強指導性、專業性，次強監督性與強制性。監測具有強專業性，弱強制性、監督性與指導性。需要從政府分離的教育督導評估具有強專業性與指導性的職能，而不是全部職能。在督導評估職能分離過程中，需要建立教育督導評估服務分類承接制度、社會評價機構的市場準入制度、社會評價機構承接服務的監控制度，以及社會評價機構承接服務的定期認定制度。

關鍵詞：教育督導；督導職能；督政；督學；質量監測

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布后，推進管辦評分離已經成為我國當前教育管理體制與機制變革的重要內容。在推進管辦評分離過程中，需要進一步理順政府、學校與社會力量三者之間的關系，準確定位與深化教育督導評估職能的認識與理解，合理地重構教育督導評估職能，更好地促進與保障教育事業的健康發展。

教育督導評估職能的基本性質

教育督導評估是政府組織的一項重要職能，它與社會組織開展的評估不僅存在著評估主體的差別，而且，在評估職能的性質上也存在著很大的區分。社會機構開展的教育評估是按照市場機制運行的，而政府組織開展的評估則是按照法律與政策規定運行的。概括地說，由政府組織開展的教育督導評估具有四種特征，即強制性、監督性、指導性與專業性。

1.強制性

社會評價機構實施的教育評價不具有強制性，它是以市場機制為基礎通過合同與契約的調節踐履教育公共服務職能的一種社會行為。這種社會行為的發生不僅受社會評價機構自身的服務供給能力及其競爭環境的影響，還要受到學校與其他教育部門的行政限制及其購買能力的約束。

教育督導職能的強制性有兩方面來源：一方面，法制來源。法制與社會契約不一樣，社會契約是在雙方自愿基礎上達成的，而法制則是行政主體依據國家政治與公共事業發展需求對行政客體行為予以強制規定而形成的。也就是說，不論被督導對象是否愿意，其對法制規定的職能都必須要給予執行。另一方面，職權來源。在行政組織體系中職權存在著等級與層次之分，在這種體制中下一層次與等級的職權需要服從上一層次與等級要求，這種服從性要求本身就具有一定的強制性。行政強制性對于保障與提高行政權威是不可缺失的前提條件。

2.監督性

在任何兩個主體之間開展的評價活動都具有監督性質。根據監督主體身份性質不同，可以把監督分為行政性監督與社會性監督兩種類型。行政性監督具有如下幾個方面特點：第一，合法性。必須依據一定的政策與法律開展監督活動。第二，強制性。在法律規定范圍內不論被監督對象主觀上是否愿意，都必須要接受行政主體的監督。第三，規范性。行政性監督對被監督的對象行為所產生的影響具有典型的規范性。第四，組織性。行政監督是由行政主體組織實施的，個人在監督過程中是以組織的身份與名義而存在的。第五，利害性。行政監督過程及其結果會直接影響到評估對象利益的獲得。

教育督導評估屬于行政性監督，而不是社會監督。因此，其具有合法性、規范性、強制性、組織性與利害性等特征。強制性與利害性使得教育督導評估行為之于督導對象而言具有很大的外部性。這種外部性既可能是正的外部性，也可能是負的外部性。教育督導評估改革的過程就是一個增加其正外部性，并且降低其負外部性的過程，這是未來教育督導評估改革的一個很重要的方向。

3.指導性

教育督導評估職能的重要目的是促進教育目的與方針的實現、教育政策與法律法規的執行以及學校組織的發展。學校組織的發展不僅要遵循教育法律法規的要求，而且也要遵循學校組織發展的自身邏輯要求。

學校組織發展過程從本質上說是建立在自我發展邏輯基礎上不斷的改進與創新的過程。在這個過程中不斷地受到來自外部的信息指令與干擾，這些來自外部信息的指令只有在被學校組織認同并符合學校組織發展自身邏輯要求時，才能對學校組織的發展產生積極的促進作用。在教育督導評估過程中，除了法制規定的必須強制執行以外，其他方面職能的踐履都是指導性的。為了更好地發揮教育督導評估的指導性職能，首先，需要把促進學校發展作為督導評估的根本目的。其次，在督導評估過程中之于學校評估的結論必須建立在有利于學校發展的基礎之上。最后，之于學校發展的建議需要符合學校實情，取得學校組織的認可。

4.專業性

教育督導評價是一項通過主觀判斷來反映與呈現客觀現實并帶有政策性的認識活動。這就決定了評價活動本身存在著兩大局限：第一，主觀性局限。任何一種評價活動不論其多么科學都具有一定主觀性。這種主觀性無論憑借什么樣的手段在評價活動都無法得到根本消解。第二，非徹底性局限。教育督導評估從根本上來說是人類的一種認識活動。人的認識活動具有非徹底性，即無論在任何條件下人類都不能夠達到對認識對象的徹底認識與了解。而為了提高教育督導評估的質量，就必須要在評估活動中消解所潛存的主觀性與非徹底性。評價科學的進步與發展過程實際上就是一個評價的主觀性與非徹底性不斷消解的過程。

掌握了教育督導評估的技術與方法，并不一定就能夠得出相對客觀的結論。為了使獲得的結論更為客觀，就需要對被督導評估的對象與內容有深入的認識與了解，這是教育督導評估專業性的另一體現。認識與了解教育督導評估對象與內容，一方面，需要掌握教育督導評估的技術與方法；另一方面，需要掌握同督導評估對象、內容直接相關的專業知識與經驗。

對教育督導評估性質的職能進行分離

管辦評的分離就是要將教育督導評價公共事務根據法律規定采取委托授權或服務購買的方式，交由社會部門來承擔。進一步說，就是要促進評價權從政府向社會的分離。政府評價對象的內容、性質不同，其所擁有的督導評價權的屬性也不一樣。教育督導職能的內容包括督政、督學與監測三個方面。是否需要對教育督導評價職能進行分離以及如何分離，不能一概而論，而應該根據教育督導評價職能內容的性質進行區別對待。

1.督政職能的分離

督政是縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策情況開展的督導，它是教育督導的重要職能之一。督政職能具有強監督性、強制性，弱專業性與指導性，這一職能的有效行使不僅需要督導者能夠熟悉國家教育政策、法律法規，而且要求其具有很高的行政權威。教育政策、法律法規等是否得到有效的實行，首先受到觀念阻力與政治阻力的影響，而不是經濟與技術阻力。因此，督政職能的重點是在對被督導對象的監督，而不是指導。由于督政工作的開展需要督導者具有很高的行政權威，這就決定這一公共服務的職能不宜由社會部門提供，而必須由政府直接提供。

2.督學職能的分離

督學是一項專業性與指導性要求很高的行政活動，其具有強指導性與專業性、次強監督性以及弱強制性。督學職能內容包括督導評估方案的研發、對學校進行實際督導與提出整改意見、根據督學結果對學校進行整改等。督導評估方案的研發是一項技術性、專業性很強的研究工作，嚴格意義上講，它不是一項行政工作。因此，僅僅依靠督導機構本身的力量難以制定出更為科學合理的督導評估方案。督導機構可以把督導評估方案研制這一職能通過委托招標等形式交由專業研究機構來履行。在交由社會專業研究機構研制督導評估方案過程中，政府組織需要對社會專業研究機構研制的督導評估方案提出明確的目的要求，并組織好專家進行論證、廣泛征求學校意見，嚴把督導評估方案質量關。

3.監測職能的分離

監測活動是由監測工具開發與使用、監測結果分析以及未來發展趨勢預測等環節組成，從本質上來說它也是一種專業性的研究活動，并且，相對于督政與督學而言其具有更高的專業性與技術性要求。監測的重要意義是對教育質量發展狀況的了解，而不是在于對教育活動的監督與指導。所以，監測活動本身具有強專業性，弱強制性、監督性與指導性。監測的專業性不僅體現在評價活動之中，而且也體現在學科活動之中。如若開發一套信效度都很高的監測工具，不僅需要對評價技術本身要有精深的了解，而且也需要對兒童的心理發展、課程政策、教材以及學科教學活動有很深入的了解。所以，為了保證監測質量，監測職能也需要交由專業的社會評價機構來履行。政府可以將監測職能通過委托授權的方式交由社會專業機構來完成。

基于專業性與指導性職能分離的教育督導評估機制的重構

教育督導職能的分離，不能考慮是否有利于教育督導工作開展的問題，而必須要考慮分離什么樣的職能才是合理的問題。在推進教育督導職能分離過程中，應該充分地考慮到教育督導職能性質的差異。進一步來說，對于不同性質的教育督導評估職能，那么，對其提出的分離要求是不同的。向社會分離的教育督導評估職能應該是那些具有強指導性與專業性的職能，而不應包括那些具有強監督性與強制性的職能。因此，這就決定了那些承接教育督導評估服務的主體本身必須具有很強的研究性與專業性。

1.建立教育督導評估服務分類承接制度

承接教育督導評估職能的組織，并不僅僅限于國內專業評價組織，其同時也包括其他國家專業評價組織以及國際專業評價組織。對于國內外不同的專業評價組織應該根據教育督導評估職能性質差異對其主體資格給予不同的限定，并依此建立教育督導評估服務分類承接制度。對于強政策性、監督性的教育督導評估職能任務的完成，不是靠純粹的技術能夠解決的問題，它涉及到對一個國家教育目的與方針，以及隱性的意識形態、文化的了解與認同問題。因此，這類督導評估職能的分離，其承接主體的資格不能向其他國家專業評價組織與國際組織開放，即不能由這兩者來承接具有較強政策性與監督性的教育督導評估的服務職能。國內專業社會評價組織只要具備一定的資質皆可以成為教育督導評估職能服務潛在的承接主體。但其是否能夠真正地成為教育督導評估職能承接的主體，除了其要具備足夠的專業供給能力以外，還必須要取得承接服務主體的資格。

2.建立社會評價機構的市場準入制度

教育督導評估是一項政策性、專業性與技術性很強的工作。其對承接教育督導評估服務職能的社會評價機構的資質與能力具有嚴格的要求。因此，社會評價機構之于學校評估市場的進入不應是完全開放的，而應該進行嚴格的資格審查，只有具備了一定的資質與專業要求的社會評估機構才能夠準許進入學校評估市場之中。政府要制定嚴格的市場準入標準與條件，確保社會評價機構進入學校評估市場以后能夠真正勝任承接教育督導評估職能的能力與資格。市場準入的標準需要對社會評價機構提出專業技能以及服務能力上的要求。市場準入的條件需要對社會評價機構的性質、注冊時間、注冊條件等方面作出規定。同時，也需要對社會評價機構取得市場準入主體的程序作出嚴格的規定，并嚴格地遵循準入審批程序的要求。

3.建立社會評價機構承接服務的監控制度

社會評價機構是否能夠很好地完成督導評估職能主要受兩方面因素影響：一方面，社會評價機構的專業技術服務能力；另一方面，社會評價機構的機會主義與尋租行為。為提升社會評價機構的專業技術服務能力，避免其機會主義與敗德行為的出現，需要對社會評價機構服務職能的履行狀況進行及時監控。第一，發揮被督導評估主體學校組織的監控作用。一方面，賦予學校之于承接督導評價職能服務的社會評價機構的選擇權；另一方面，督導評估結束后由學校對社會評價機構服務質量進行評價，并將評價結果在整個學校系統內進行公開，以為日后學校在對社會評價機構選擇時提供參考依據。第二，根據社會評價機構提供的督導服務質量情況對經費進行撥付。經費撥付是監控社會評價機構履行自身服務職能的重要方式。經費不宜一次性撥付，要保留一定比例的經費在督導評估服務職能完成后根據任務完成的質量狀況進行撥付。

4.建立社會評價機構承接服務的定期認定制度

為了避免社會評價機構在履行督導評估服務職能過程中出現機會主義、尋租與敗德行為，不僅需要對社會評估機構履行督導評估職能的狀況進行監督，而且也需要對它們的市場準入資格進行定期認定。認定內容包括社會評價機構是否存在違法與典型過錯行為、督導評估職能完成狀況、學校滿意度、政府滿意度以及對學校發展的影響。政府每隔一定時期應組織專業人員對社會評價機構進行一次資格認定，對經認定不能很好履行承接督導評估職能的社會評價機構，要取消其市場準入的主體資格，同時也為其他社會評價機構獲得市場準入資格提供一種可能性，使其能夠平等參與承接教育督導評估服務主體的競爭，進而激發社會評價機構更好地承擔與履行承接督導評估服務職能的潛能與活力。

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（作者單位：北京師范大學教育管理學院）

[責任編輯：翟 迪]