教育政策執行視角下“雙一流”建設實施的思考

檀慧玲++謝予涵

摘 要：政策執行是整個政策實施過程中的關鍵環節。當前，因政策認知存在偏差、政策執行者利益需求不同、政策執行條件和資源差異明顯、政策執行監督機制不健全等內外部因素影響，導致“雙一流”政策的落實面臨諸多困境。亟待從提高政策認知水平、合理配置政策資源、建立健全評估監督機制等方面采取針對性措施，推動“雙一流”建設政策有效貫徹落實。

關鍵詞：政策執行；政策認知；政策資源；利益需求；“雙一流”建設

“雙一流”政策的出臺對于提升我國高等教育發展水平，實現創新驅動戰略，增強國家核心競爭力，具有十分重要的戰略性意義。“未來加快研究出臺‘雙一流建設實施辦法”，促進政策執行，推動政策落地成為重點。

教育政策執行應成為政策研究的重點

政策執行是整個政策實施過程中承上啟下的關鍵環節，在政策由理想/方案轉化為現實的過程中起著至關重要的作用。

1.教育政策執行是解決政策問題、實現政策目標的關鍵環節

政策常以現實問題的解決為指向，政策制定僅在于研究問題和提出對策，只有通過執行才能將問題的解決落到實處，從而實現政策目標。所謂“徒法不能以自行”，政策問題的解決必須依靠政策的有效執行，“在達到政策目標的過程中，（政策）方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執行。”[1]可見，教育政策執行過程的好壞幾乎直接決定了政策問題能否得到解決，是實現政策目標的關鍵環節。此外，教育政策執行的主體、方法、程序等方面也會直接影響政策目標的實現程度和范圍。

2.教育政策執行是提升政策質量的重要途徑

決策者的認知能力、外部社會環境等諸多因素都會影響政策制定，而政策方案本身可能存在的科學性、可行性等問題，只有在政策執行中才能得以表現和檢驗。同時，政策執行實踐也會不斷產生對原政策進行修改、補充和完善的要求，并提供豐富的反饋信息，促使追蹤決策的完成。[2]政策執行，既是檢驗政策質量的重要途徑，也為政策方案的調整、修正或終止以及新政策的制定提供了依據。

3.教育政策執行研究對于轉型期我國教育改革與發展具有重要的適切性

隨著我國教育改革與發展的不斷深化，黨和國家不斷加強頂層設計，政策執行研究的重要性日益突顯。當前，我國教育改革進入“深水區”，國家通過制定一系列教育政策來推進改革，促進教育公平發展和教育質量提升。現階段，我們亟待通過加強教育政策執行研究，深入對整個教育政策運行過程的認識，提高教育政策認知水平，提升政策執行能力，實現改革預期目標走出“上有政策，下有對策”的尷尬局面，為教育事業的健康發展提供有力保障。

影響教育政策執行的主要因素

教育政策執行受到諸多因素的影響，包括政策問題的性質和復雜程度、政策方案的科學性和可行性、政策資源的充足性、執行者的認識和能力、體制機制的合理性等。

1.政策問題的性質和復雜程度

教育政策執行常圍繞著具體問題的解決來展開，而政策問題的性質和復雜程度直接決定了政策執行的難易程度。例如：教育政策問題涉及的目標群體越廣泛，政策目標越宏大，需要調整的利益關系越復雜，其復雜程度就越高，教育政策執行的難度也就越大。反之，政策涉及的目標群體人數越少、越明確，政策執行就越容易、越有效。

2.政策方案的科學性和可行性

政策方案科學與否是政策能否順利執行的前提。科學的決策符合社會發展的客觀規律，代表人民的根本利益，能夠促進社會的發展，給人民帶來利益，也能被執行者所認同，被政策對象所擁護，因而能得到有效的執行。[3]從操作和技術層面來說，教育政策還必須是明確具體的。如果政策方案模糊不清，必然會導致政策無法有效執行。

3.政策資源的充足性

充足的政策資源是教育政策順利執行的重要保障。教育政策的執行過程也是政策執行者對人力、物力、財力和信息等政策資源進行合理配置的過程。教育政策資源的充足性直接影響著政策執行的效果。經費投入不足、人力資源缺乏、信息不充分等問題都會導致政策難以貫徹落實，出現政策執行偏差或失敗，最終達不到預期的政策目標。根據政策的目標和方案要求，合理、高效地配置資源，是政策有效執行的基本要求。

4.執行者的認識和能力

教育政策執行者，從執行機構到執行人員，都會對教育政策的有效執行產生影響。如果這些執行機構積極地開展工作，教育政策就會得到全面落實；如果執行機構采取敷衍了事的態度或做“表面文章”應付，就會對教育政策執行工作造成巨大的阻力。同時，執行人員也會對教育政策的執行產生重要影響。政策執行過程中，執行人員難免會有著成本—收益預期，如果其實際收益與預期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會產生相對剝奪感，這種利益受損的心理直接導致執行中政策規避的產生，[4]阻礙政策目標的實現；另外，執行人員的素質，特別是對教育政策的理解和執行能力會對政策執行效果產生重要影響。

5.體制機制的合理性

政策執行的體制機制涉及權力的分配與監督、信息反饋等內容，其合理性程度對教育政策的順利執行具有重要影響。信息溝通機制不暢通，會導致教育政策信息不對稱、溝通渠道受阻；監督機制不健全，缺少對教育政策執行過程的監督，會導致缺乏對政策執行效果的明確考核等。此外，教育政策執行還受到政治、社會和觀念等外部環境因素的影響。例如：社會經濟狀況、生產力發展水平、教育程度、人口規模等，直接決定著教育政策執行的目標、性質和方向；教育政策執行也需要社會的有效監督、公眾的積極參與以及媒體和其他社會輿論給予關注和支持；有關法律、道德和政治等方面的觀念因素既可以成為教育政策執行的阻力，也可以成為其強大的推動力。

教育政策執行視角下“雙一流”建設存在的困境及原因

《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》對我國如何建設世界一流大學和學科進行了具體規劃，明確提出建設的指導方針和總體目標，從頂層設計上為“雙一流”建設提供了可能性，但實踐中仍然存在諸多現實困境制約著“雙一流”建設政策的有效執行。

1.“雙一流”建設的現實困境

第一，關于“雙一流”建設標準的困境。 “雙一流”建設方案中雖然明確了建設的總體目標和方向，但目前對“世界一流”的認識尚未形成統一共識，對“世界一流”與“中國特色”之間的關系亦不明確。究竟哪些指標是評價世界一流大學的核心指標，是教學、科研、人才培養，還是社會服務？理科、工科、人文社會科學等不同學科具有不同的特點，如何界定世界一流學科？為此，國內不少高校將目光轉向了世界一流大學排行榜及相關學科評價指標體系。但這些各具特色的指標只能作為大學發展與規劃的參考，如果一味地跟隨追趕、完全對照標準發展卻也容易陷入誤區。根本原因在于排行榜只是對大學發展中可量化結果的一種測量，如果將其完全等同于對高校的評價就成了片面的認識。例如：目前世界各類評估體系大多都側重于對學術成果的測量，“重物而輕人”現象嚴重，如果在“雙一流”建設中不加以區分和辨別地使用這些評價體系，不僅容易造成學科規劃布局和發展的片面化和功利化，而且也會導致教師只注重科研而忽視教學的情況。[5]

第二，關于一流學科建設的困境。高校的發展水平很大程度上取決于學科的發展水平，一流學科建設是一流大學建設的基礎。在過去的高等教育發展中，由于教育資源缺乏，我國高校學科建設的首要任務是實現學科的從無到有、從少到多。在這一過程中，國家為學科建設設置了一系列基本指標，關注的重點是學科建設的效率而非質量，由此造成我國目前的學科發展存在兩個方面的問題：一是學科發展不平衡，理科和工科在學科建設中所占比重相對較大；二是學科布局不夠合理，同一個一級學科被同時建在多所學校。這種分散建設使得競爭有余而協作不足，從而失去了在同一個學科領域里面進行互補發展、系統發展的堅實基礎。看上去表面繁榮，多而不強，離散有余，高度不足。[6]另外，近年來，全國高校新增專業數量較多，其中不乏為擴張而盲目增設專業和學科的現象，這無疑會擾亂正常的教學秩序。當前，高校在擺脫綜合理念、確立特色發展方面任重而道遠。

第三，關于高校內部治理的困境。一流大學和一流學科的建設，除了需要大量的人財物投入外，還需要高校具有與現代大學制度相適應的辦學自主權和自主治校的能力。要求高校能夠建立起科學、完善、合理的內部治理機制，這是落實和擴大辦學自主權的前提，也是“雙一流”政策能夠順利實施的基礎。然而，當前我國高校內部治理結構尚不完善。例如：內部權力的運行缺乏基本的程序和規則約束，更缺乏有效的制衡和監督，并由此導致組織結構官僚化、權力配置行政化、專職監督軟弱化、工會職能福利化、民主管理邊緣化，學術權力得不到應有的尊重等問題。[7]另外，高校尚未完全建立起以民主決策、有效監督為特征的內部法人治理結構，影響了自主權的發揮。

第四，關于師資隊伍建設的困境。一支雄厚的師資隊伍是高校綜合實力的重要體現。正確處理好“人才存量”和“人才增量”之間的關系是當前高校師資隊伍建設亟待解決的重要議題。目前，我國高校之間的人才競爭更多的還是停留在“存量思維”層面，其本質上表現為一種內部的、局部的、工具性的人才流動和資源調整，而“增量思維”才是“雙一流”建設的主導思想。[8]近年來，高校更傾向于人才引進，高校之間人才競爭再次加劇，人才培養和人才引進比例失衡等現象，即是這種“存量思維”的體現。如果不能協調好二者之間的關系，實現“存量”到“增量”的飛躍，人才競爭可能會陷入一種無序、混亂的狀態。此外，絕大多數高校在人才引進時都重點關注教師的教育背景、科研情況和發表能力，但對他們的未來發展潛力缺乏考察。

第五，關于地方高校難以獲得“政策紅利”的困境。我國地方高校占全國高校總數的95%以上，是高等教育事業發展的主力軍。然而，由于“985工程”和“211工程”導致的大學身份固化等問題，使地方高校在爭取教育經費、優質師資、教育發展機會方面不占優勢地位，缺乏辦學活力和積極性。此次“雙一流”建設采取中央財政統籌、鼓勵地方支持的措施，這種支持措施表面上會給地方院校帶來新的發展機遇，但實際上地方高校難以獲得政策紅利：一方面，“雙一流”建設關注的重點是培養拔尖創新人才，而地方院校一直致力于應用型人才的培養；另一方面，地方高校往往設置了一些具有地方特色的學科，對研究當地的風土人情、促進地方經濟文化的發展具有重要意義，但卻并不符合“雙一流”建設要求。

2.“雙一流”建設困境的原因分析

第一，政策認知存在偏差。充分認識政策是政策執行的前提，一是要從思想、感情、行動上認同政策；二是要系統、準確、深刻地理解政策。政策執行者若不能充分地認識政策，就難以有效地執行政策并實現預期的政策目標。例如：有人認為 “雙一流”建設是部屬院校或重點大學的任務而與地方院校無關。這種想法是因為對“雙一流”政策的利益分配缺乏高度認同，對“雙一流”政策體系層次、與其他政策的相互聯系、在宏觀政策體系中的地位缺乏系統理解，存在認識偏差。

第二，政策執行條件和資源差異明顯。教育政策執行不僅需要政策執行者對教育政策的高度認同，也依賴于資金、人力、技術等條件和資源。我國區域經濟發展不均衡，由此也帶來了各地高校發展程度的不同以及“雙一流”政策執行所依托的條件和資源的差異。與中西部地區相比，東南沿海地區經濟較為發達，高校發展水平較高。經濟發達地區高校擁有較為雄厚的發展資金，對人才吸附力強，而中西部地區高校教師“東南飛”問題嚴重。如果“雙一流”建設僅僅按照高校現有發展水平進行支持，可能會形成“馬太效應”，進一步加大區域間教育發展的差距。

第三，政策執行監督機制不健全。大學內部治理問題的根源，主要在于權力濫用，其實質是缺乏完善的監督機制。政策監督應是貫穿于整個政策執行過程中必不可少的活動，政策執行監督機制薄弱或者缺失，會使決策部門不能清楚及時地掌握政策執行的實際情況，從而導致政策執行中出現的問題得不到及時修正，影響政策再調整。

促進“雙一流”建設政策落實的若干建議

針對“雙一流”建設政策面臨的困境，需要從完善政策執行體制、提高政策執行能力和優化政策執行環境等幾個方面促進政策落實，提升政策執行效果。

1.提高政策認知水平

第一，要正確理解“雙一流”建設標準。一方面，應系統理解一流大學、一流學科的標準問題。不同學科具有不同特點，因此不同學科的建設標準也應是不同的。世界一流大學、一流學科建設不能忽略大學和學科的自身特點、規律設定相同的標準，而應依據不同學科特點制定不同的建設標準，促進大學優勢化、特色化發展。另一方面，應正確認識國際標準和國內標準的問題。任何一流大學和一流學科的建設都是在一個特定的、具體的國家內進行的，這就要求“雙一流”建設在瞄準世界前沿的同時，也要服務我國經濟社會文化發展的特定需要。“雙一流”建設標準中既要有國際性、通用性的指標，也要有本土性、特質性的指標，不能僅僅依靠那些能夠進行國際比較的標準來評定我國一流大學和一流學科的建設，要充分重視那些不能進行國際比較但是具有中國特色的因素和標準。

第二，要客觀地看待國際上各類大學排名評估。目前，全球大學排行評估種類眾多，人們對此也是褒貶不一。因此，有必要組織專門機構和人員對這些國際評估進行分析研究，明確各評估特點及不足，引導高校和民眾正確客觀地看待它們，并在其中找到科學合理權威的國際性通用指標，幫助高校有針對性地改進。

第三，提升中國學術期刊的國際學術影響力。當前，大多數國際評估主要的數據來自對國際學術期刊的分析，缺乏中國的學術期刊。應著力推動中國學術期刊向著高水平發展，使中國學術期刊進入到各類知名國際大學評估中，影響和改變國際評估的導向和標準，使其更加完善、多元，增強中國學術的國際話語權，提升中國學術的國際影響力。

2.合理配置政策資源

第一，多元投入形成合力。在經費來源方面，“雙一流”建設的資金主要依賴于政府撥款，經費有限。應形成經費籌措渠道的多元化，在加強政府投入的同時，還可以采取社會捐款、企業贊助等方式，并把社會合作作為評估大學的標準之一，以解決經費不足，更好地發揮資金效益。

第二，創新人才培養模式。在人才培養方面，首先，參加“雙一流”建設的高校可以建立人才培養的信息化大數據平臺—互聯網+優質高等教育資源，促進優質資源共享。其次，拓展高校人才培養的范圍。目前，高校注意力幾乎全部放在學歷型人才培養上，對成人繼續教育重視不夠。建議參加“雙一流”建設的高校同時要關注成人繼續教育，服務于國家整體人力資本的提升。最后，在引進人才思路上，既要立足本校人才培養理念，創造條件扶持青年教師成長，也要高端定位，長遠謀劃，最大限度地考慮引進人才對現有團隊和青年教師的帶動效應。[9]

第三，綜合考量政策惠及范圍。 “雙一流”建設在大力扶持和發展“重點”大學和“強勢”學科的同時，也要綜合權衡不同區域經濟發展情況、人口數量以及高校師生數、歷史發展等因素，充分考慮地方高校和人文社會科學的特點，適當向地方高水平大學和傳統優勢學科傾斜。

3.建立健全評估監督機制

第一，建立和完善第三方評價。應建立權威的第三方評估機構，客觀評價高校發展情況和綜合水平，確定投入的具體方式和力度。學科水平與大學發展之間呈現高度的正相關，直接關系著大學的生存和發展，監測評估應圍繞學科評價展開。具體來講，在確定學科評價的內容與準則時，遵循學科評價應是對輸出全部內容的評價原則，體現該反映的全部內容，包括教學、研究、人才培養、聲譽、前景、環境等。在建立學科評價指標體系時，評價指標應具備一些必要特征，如可用性、可比性、可靠性、簡約性、相關性等，同時應將國際通用性和本土化相結合，體現出國際性、全面性、系統性、科學性和共適性。具體的評價應關注能體現質量的關鍵性指標，避免規模和數量的干擾；在指標設計和權重分配上，應強化學科間的差異性和多樣化，選擇最能體現學科實際水平的標志性指標；指標體系設計時注重本土化和國際化相結合等。

第二，強化政策執行監督制度。為保障政策的順利執行，應進一步強化對政策執行的監督。政策執行監督可分為內部監督和外部監督。內部監督是教育政策執行系統內的自我監督，主要由專門的監督機構進行。完善內部監督應采取切實可行的措施從制度上確保專門監督機構的獨立地位，保證對“雙一流”政策執行活動的監督具有權威性和有效性。外部監督是指權力機關、新聞媒體、人民群眾等主體實施的監督。在強化國家權力機關監督職能的同時，完善各項社會監督制度，確保外部監督權力在“雙一流”政策執行過程中的充分運用和監督行為的規范化。就“雙一流”政策執行而言，關鍵還需要加強政府和高校的行政公開，增強政策執行活動的透明度，通過多方面監督來減少權力濫用、經費揮霍等問題。

本文系2015年度教育部人文社會科學研究青年基金項目（15YJC880074）；2015年度中央高校基本科研業務費專項資金資助項目

參考文獻：

[1][2]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2001：292-293.

[3]褚宏啟.教育政策學[M].北京：北京師范大學出版社，2011：206.

[4]羅紅.公共政策理論與實踐[M].沈陽：沈陽出版社，2014：104.

[5]楊興林，劉愛生，劉陽，等.“雙一流”建設筆談[J].重慶高教研究， 2016（2）.

[6]宣勇.建設世界一流學科要實現“三個轉變”[J]. 中國高教研究，2016（5）：1-6，13.

[7]檀慧玲.落實與擴大辦學自主權背景下高校內部治理改革研究[J].河北師范大學學報（教育科學版），2013（3）：47-52.

[8][9]劉濤.“兩個一流”建設須防無序“人才競備”[N].中國教育報，2016-01-01.

（作者單位：北京師范大學中國基礎教育質量監測協同創新中心）

[責任編輯：于 洋]