國有企業領導干部經濟責任審計責任界定問題及對策探究

王利紅

摘要：為了順應我國國有企業改革步伐的不斷加快，審計機關對國有企業領導干部經濟責任審計的工作內容也發生了深刻的變化。從上個世紀八十年代發展至今，無論在審計理論還是審計工作中都有了巨大的轉變，國家對此方面審計工作的重視也是與日俱增。2010年兩辦印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《實規定》），2014年七部委聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），對經濟責任審計的對象、審計內容、審計評價、審計報告、結果運用及組織領導和審計實施等方面作出了明確的規定，對經濟責任審計工作發展起到了里程碑作用。在社會轉型和國有企業加快轉變發展方式的新形勢下，經責審計特別是國企領導干部經責審計面臨的新問題不斷涌現出來，亟待審計人員去解決，其中的核心問題便是責任如何界定。本文就國有企業領導干部經濟責任審計責任界定問題及對策進行了探究，首先文章闡述了經濟責任審計的相關概念，然后討論了國有企業領導干部經濟責任審計的重要意義，最后提出了現階段審計工作開展過程中責任界定所遇到的一些常見問題，最后提出相應的解決方案，為奮斗在國企經責審計戰線的同仁們貢獻出自己的分寸之功。

關鍵詞：國有企業；領導干部；經濟責任；責任界定

一、經濟責任審計和責任界定的相關概念

《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》）中第三條指出“本細則所稱經濟責任審計，是指審計機關依法依規對黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為。”這是該細則給出了具體的解釋，但是實際審計工作中，審計人員對經濟責任審計特別是國企經濟責任審計的把握卻不盡相同。經濟責任審計是基于但又明顯區別于傳統的財務收支審計，是圍繞企業發展戰略的制定和執行情況及其效果等重大決策開展的審計，同時包括對內部控制、可持續發展性等問題的監督，其實質是具有中國特色的績效審計。

經濟責任界定應包含兩方面的內容：一是界定國有企業領導人的“履職范圍”和“盡責情況”，“履職范圍”即國有企業領導人明確要做的本職工作，“盡責情況”即強調履責的程度。二是針對國企領導人在履行經濟責任過程中存在的問題，根據權責一致原則，根據領導干部的職責分工，充分考慮相關事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，以及是否簽批文件、是否分管、是否參與特定事項的管理等情況，依法依規認定其應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任。

二、國有企業領導干部經濟責任審計的重要意義

由于經濟責任審計工作的核心是對領導干部經濟責任履行情況進行監督和評價，所以相關部門和人員在開展此項工作過程中要有審計的側重點，首先還是要把好“經濟關”，間接起到優化領導干部管理工作的目的。國有企業領導干部經濟責任審計的意義主要從以下三點體現出來。

（一）準確、客觀地對領導干部工作成績進行評價

開展國有企業領導干部經濟責任審計工作可以深入分析領導干部任職期間相關的經濟指標等情況，并在此基礎上進行全面考核，進而準確評價其任期工作業績。這樣做能夠間接促進領導干部更好地履行職責，踏踏實實做事，有效控制和防范一些短期行為的發生。

（二）為廉政建設奠定堅實基礎

國有企業領導干部經濟責任審計工作是建立在財政、財務收支審計基礎之上的，是以調查領導干部任職期間的履行經濟責任為落腳點。此項工作的順利開展不僅能夠及時發現企業在日常運營過程中財務管理方面存在的漏洞，有效督促企業進一步優化自身監督制約機制，而且還能夠使領導干部加強紀律觀念，實現自我約束和完善，為廉政建設奠定堅實基礎。

（三）有利于經濟責任的明確

由于國有企業領導干部經濟責任審計，所有的問題最終都會進行責任界定，包括對分管領導責任也會明確。這樣一來不僅能夠劃清前后任的責任，確保工作交接順利進行，保證工作的連續性，而且還能夠幫助繼任者更好地了解和掌握企業內部情況，為其構建正確的管理思路提供一定依據，盡可能地縮短其適應期。

三、國有企業領導干部經濟責任審計責任界定所存在的一系列問題

一直以來，我國政府對國有企業領導干部經濟責任審計工作都非常重視，各級政府為了能夠確保經濟責任審計工作順利開展制定并出臺了一系列法律法規。從微觀角度出發，國企領導干部經濟責任審計工作間接起到了有效維護了財經秩序的作用，控制和防范了國有資產流失情況的發生；從宏觀角度出發，有利于我國社會主義市場經濟健康發展。但是現階段國有企業領導干部經濟責任審計工作開展過程中責任界定存在著一些問題阻礙著此項工作順利推進，主要表現在以下幾個方面：

（一）缺乏統一的經濟責任界定標準

根據《實施細則》，對領導人在履行經濟責任過程中發現的問題，審計機關應該按照權責一致的原則，充分考慮相關事項的具體情況，從而認定被審計對象應承擔的直接責任、主管責任和領導責任，同時對三種責任所涉及的具體情形進行了區分，但關鍵在于《實施細則》對各種具體情形的之間的界定并不清晰，這就導致審計人員容易做出較為籠統、模糊的審計結論，經常定性為主管責任與領導責任，定性為直接責任的較少，針對性不強，不能根據具體問題采取一定措施控制和防范風險。

（二）“先離（任）后審”不利用審計工作的開展

在國有企業經濟責任審計工作中，“先離后審”及“先任后審”的現象還較為普遍。這種滯后審計現象，降低了被審計單位和離任人員對審計的重視程度，同時也給審計部門實施審計增加了難度。有時會對審計人員核查、取證造成諸多不便，不利于審計人員掌握真實情況和順利開展審計工作，影響了審計工作質量，并形成了一定的審計風險。更為嚴重的是造成了“審、用兩張皮”的狀況，降低領導責任界定對領導評價的影響，阻礙了審計結果的利用。

（三）國資管理部門監管考核制度松弛

一個企業良好的控制環境應該是決策權、監督權與執行權之間形成相互的制衡關系，這樣才能有效控制權利的濫用，所以在國企的經營流程中，處在監督管理環節的國資委至關重要。2004年國資委開始在國有企業中啟動董事會試點工作，至今為止已有大部分的國有企業已經成立董事會，為的就是打破傳統的“一把手負責制”，解決“人治”帶來的種種問題。但是國資委并沒足夠的動力以及決心打破利益集團的封鎖和既得利益者的阻撓，導致現在國企高層中董事長兼任總經理甚至黨委書記的現象比比皆是，其權力較大，影響監事會制約機制作用的發揮，同時國資部門對下屬國企平時的考核制度又不嚴格，常處在放養狀態，國有企業實質上并沒有擺脫“家長式”的“一把手負責制”，容易造成其權力的濫用，不利于界定責任。

（四）未嚴格執行“三重一大”

2010年7月兩辦印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中指出，“三重一大”指重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作。“三重一大”是實現決策管理科學化、制度化、規范化的重要舉措。但是現實情況中國企對“三重一大”的執行情況并不理想，由于每個企業的自身情況不同，執行不力的原因也各不相同，有的是因為政府行政干預，有的是領導盲目決策，未進行充分研究，決策程序不規范，導致責任劃分不清，再還有部分國企，雖然“三重一大”經過會議集體討論，但是會議記錄制度不健全，也會導致后期決策出現問題時難以對責任進行清楚的劃分。

四、關于國有企業領導干部經濟責任審計責任界定的一些對策

（一）建立健全經濟責任審計界定標準

相關部門還是應該進一步細化《實施細則》中的相關條例，制定一套可操作性強的經濟責任審計評價標準，使審計人員在開展此項工作過程中有章可循，準確、及時地對相關內容進行評價和監督，讓政策真正的落地有聲，更好的促進國企監管考核體制的完善，明確經濟責任，最終達到控制和防范企業風險，促進企業實際效益提升的目的。

（二）確保經濟責任審計結果充分運用

通過建立完善經濟責任審計聯席會議制度，強化經濟責任審計成果的運用。首先，審計部門在獨立行使審計職能的同時，要加強與組織部門、紀檢監察部門的溝通，部門間配合聯動、統一組織、分工協作，形成共同做好經濟責任審計工作的合力，并形成長效機制；其次要規范、強化經濟責任審計成果的利用，經濟責任審計結果應作為對領導人員調任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見時的重要依據。組織部門作為領導人員經濟責任審計的牽頭單位，要提前向審計部門提供擬審計對象名單，合理安排免、審、任的時間差，為審計部門開展工作創造良好的外部環境，提供強有力的組織保障。紀檢監察部門應向審計部門提供被審計對象的有關情況，及時調查處理審計移交的有關問題。這樣可以將審計監督、干部管理和紀律監督有機地結合起來，各司其職、各盡其責、各有側重，有效地發揮各部門優勢，確保審計成果的科學有效利用和切實提高經濟責任審計的工作質量，有利于責任正確界定。

（三）進一步完善國企監管考核體制

國有資產監管機構要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人的監管邊界，建立監管的權力清單和責任清單，實現管企業為主向管資本為主轉變。大力推進依法監管，著力創新鑒定方式和手段，改變行政化管理方式，考核體系和辦法，提高監管的科學性和有效性，為責任界定提供充分的依據。

（四）加快完善“三重一大”決策制度

建議國企對“三重一大”事項的界定應盡可能包括量化標準、備案登記制度、嚴密的決策程序和審批制度，為有效執行下一步工作奠定基礎。 同時建議其完善相應的會議記錄和會議紀要制度，這樣可以使得“三重一大”決策制度出現問題時，責任可以得到更為準確的界定。

通過開展國企領導干部經濟責任審計，有利于加強企業管理，促進經濟效益的提高和國有資產的保值增值，防止國有資產流失，推進黨風廉政建設；同時能準確客觀地評價領導干部的履職情況及責任界定，有利于客觀公正地評價企業領導人員的經營業績，增強領導人員的責任意識，促進領導人員廉潔自律，最終推動企業又好又快發展！

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（作者單位：重慶市永川區審計局）