淺談填海造地用海中斜坡式護(hù)岸用海的宗海界定與管理

李小維，黃子眉

(國家海洋局北海海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 北海 536000)

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淺談填海造地用海中斜坡式護(hù)岸用海的宗海界定與管理

李小維，黃子眉

(國家海洋局北海海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 北海 536000)

海域不同于土地，設(shè)計(jì)有斜坡式護(hù)岸的填海造地項(xiàng)目用海，必須充分考慮項(xiàng)目周邊的開發(fā)現(xiàn)狀和規(guī)劃等情況，并應(yīng)針對(duì)不同的情形合理界定斜坡式護(hù)岸用海的面積、用海方式及用海期限。文章探究斜坡式護(hù)岸用海的宗海界定和管理，有利于解決因護(hù)岸用海引起的局部海域使用權(quán)屬爭(zhēng)議，維護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。

護(hù)岸；填海造地；海域管理

填海造地用海是海域使用論證工作中經(jīng)常遇到的一種項(xiàng)目用海方式，而填海護(hù)岸由于考慮工程所在海域地質(zhì)、水深、自身造價(jià)等因素，經(jīng)常采用的結(jié)構(gòu)為斜坡式護(hù)岸。斜坡式護(hù)岸的用海按照《海籍調(diào)查規(guī)范》[1]界定是包含在項(xiàng)目填海范圍內(nèi)的，因此只能把其納入填海范疇進(jìn)行界定和管理。但在海域使用論證工作中，經(jīng)常出現(xiàn)斜坡式護(hù)岸范圍內(nèi)有規(guī)劃或安排有其他用海項(xiàng)目的情況，護(hù)岸的用海確權(quán)就可能會(huì)影響到該處海域其他項(xiàng)目的開發(fā)利用；抑或因護(hù)岸用海造成項(xiàng)目宗海范圍與規(guī)劃部門出具的項(xiàng)目(用海)選址紅線范圍不一致時(shí)，產(chǎn)生是否將護(hù)岸用海的海域使用權(quán)確權(quán)給項(xiàng)目業(yè)主的問題——如果不確權(quán)，護(hù)岸的建設(shè)用海就屬于違法用海；如果確權(quán)，既不利于今后相鄰用海項(xiàng)目的進(jìn)入，也和規(guī)劃部門的選址范圍不一致。因此，為解決上述矛盾，從海域使用論證技術(shù)角度及海洋行政管理角度出發(fā)，對(duì)斜坡式護(hù)岸用海(其他填海工程護(hù)岸水工結(jié)構(gòu)用海也可參照)的宗海界定和管理提出見解，既能滿足護(hù)岸用海的合法合規(guī)性，也能解決護(hù)岸用海與相鄰項(xiàng)目用海的協(xié)調(diào)一致性。

1 斜坡式護(hù)岸用海的宗海界定

目前我國關(guān)于填海造地用海中斜坡式護(hù)岸的宗海界定是包含在項(xiàng)目填海范圍內(nèi)的。根據(jù)《海籍調(diào)查規(guī)范》[1]，填海造地用海的界定方法為“岸邊以填海造地前的海岸線為界，水中以圍堰、堤壩基床或回填物傾埋水下的外緣線為界”。

順岸式填海造地宗海范圍為折線①-1-2-②-③-④-①圍成的區(qū)域[圖1(a)]，離岸式填海造地宗海范圍為折線①-②-③-④-⑤-⑥-⑦-⑧-①圍成的區(qū)域[圖1(b)]。由此可以看出，本文所提出的護(hù)岸用海的宗海是折線①-1-4-3-2-②-③-④-①圍成的區(qū)域[圖1(a)]，或是折線①-②-③-④-⑤-⑥-⑦-⑧-①圍成的區(qū)域再除去折線1-2-3-4-5-6-7-8-1圍成的區(qū)域[圖1(b)]，其用海方式為填海造地。

圖1 順岸、離岸式填海工程宗海界定

2 斜坡式護(hù)岸用海存在的問題

在眾多的用海項(xiàng)目中，填海造地項(xiàng)目一般是按照城市總體規(guī)劃或者港口總體規(guī)劃等實(shí)施的，如果是單獨(dú)的填海項(xiàng)目，周邊無其他規(guī)劃用海或者項(xiàng)目進(jìn)入時(shí)，如人工島式的填海項(xiàng)目，按照目前我國斜坡式護(hù)岸用海的宗海界定方法基本上是不存在問題的；但是如果項(xiàng)目周邊有規(guī)劃或有其他用海項(xiàng)目時(shí)，護(hù)岸用海按目前的界定方法就會(huì)引起一些矛盾和爭(zhēng)議。本文主要討論后者的情形。

2.1 用海面積的不確定性

由于斜坡式護(hù)岸的用海面積包含在項(xiàng)目填海面積內(nèi)一起界定，未規(guī)定需單獨(dú)界定，因此在海域使用論證工作中，護(hù)岸用海的面積是未明確的，遇到權(quán)屬爭(zhēng)議或者選址紅線不一致等問題時(shí)，斜坡式護(hù)岸用海面積的不確定性就無法把爭(zhēng)議問題解釋清楚，需協(xié)調(diào)的范圍和面積就更無從談起。

2.2 用海方式的不合理性

按照《海籍調(diào)查規(guī)范》[1]對(duì)填海項(xiàng)目斜坡式護(hù)岸的宗海界定要求，護(hù)岸的用海方式是填海造地，但護(hù)岸用海并不能形成有效利用的土地。

首先，從填海造地的定義來講，把斜坡式護(hù)岸的用海方式界定為填海造地是不準(zhǔn)確的。根據(jù)《海域使用分類》[2]，填海造地是指筑堤圍割海域填成土地并形成有效岸線的用海方式，其中有效岸線是指通過填海造地活動(dòng)形成的能被認(rèn)定為海岸線的海陸分界線。實(shí)際上，斜坡式護(hù)岸用海一般絕大部分范圍均位于水下，并沒有填成可供利用的土地，因此將斜坡式護(hù)岸的用海方式界定為填海造地頗為不妥。

其次，把斜坡式護(hù)岸用海方式界定為填海造地易引起矛盾糾紛。按照《中華人民共和國海域使用管理法》第三十二條：“填海項(xiàng)目竣工后，海域使用權(quán)證書可以換發(fā)國有土地使用權(quán)證書”。也就是說，斜坡式護(hù)岸用海范圍可以隨同填海項(xiàng)目海域使用權(quán)證書換發(fā)國有土地使用證，是可以填海形成土地的，只是僅僅建設(shè)成護(hù)岸而已。假設(shè)該護(hù)岸范圍內(nèi)有其他填海項(xiàng)目進(jìn)入時(shí)，按照規(guī)劃，該處海域是應(yīng)該填海成陸的，但問題是該斜坡式護(hù)岸形成的土地使用權(quán)肯定是歸原項(xiàng)目業(yè)主所有，而按照政府規(guī)劃部門要求，護(hù)岸所在海域范圍應(yīng)位于新項(xiàng)目的選址紅線范圍內(nèi)，這就造成了同一項(xiàng)目填海審批后形成的土地使用權(quán)范圍與規(guī)劃用地審批范圍不一致的矛盾，這也是上文提到的項(xiàng)目用海范圍與規(guī)劃部門出具的選址紅線范圍不一致的情形所引起的矛盾糾紛。

因此，把斜坡式護(hù)岸的用海方式界定為填海造地，進(jìn)而確定為土地使用，是不合理的。

3 對(duì)策與建議

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》，斜坡式護(hù)岸用海作為一種使用特定海域3個(gè)月以上的排他性活動(dòng)用海行為，既不能辦理臨時(shí)用海也不能不申請(qǐng)用海，必須依法取得海域使用權(quán)。雖然斜坡式護(hù)岸用海易引發(fā)與相鄰用海項(xiàng)目用海權(quán)屬的爭(zhēng)議和矛盾，但依然可以從護(hù)岸用海的宗海界定和申請(qǐng)用海期限兩個(gè)方面提出相關(guān)要求并合理論證，以滿足護(hù)岸用海合法合規(guī)和便于海洋行政主管部門管理護(hù)岸用海的要求。

3.1 護(hù)岸用海單獨(dú)界定

填海造地項(xiàng)目設(shè)計(jì)有斜坡式護(hù)岸結(jié)構(gòu)，在進(jìn)行海域使用勘測(cè)定界繪制項(xiàng)目宗海圖時(shí)，可以將斜坡式護(hù)岸用海從項(xiàng)目填海范圍中剝離出來進(jìn)行單獨(dú)界定，即以坡頂線為界，分為填海造地用海與護(hù)坡用海2個(gè)宗海單元進(jìn)行界定。以順岸工程為例[圖1(a)]，可將該項(xiàng)目的填海造地分為兩個(gè)宗海單元，單元一為折線1-2-3-4-1圍成的區(qū)域、其用途為填海造地，單元二為折線①-1-4-3-2-②-③-④-①圍成的區(qū)域、其用途為斜坡式護(hù)岸。這樣界定的優(yōu)勢(shì)在于可以快速分清項(xiàng)目填海形成的可供利用的土地面積和斜坡式護(hù)岸建設(shè)用海面積，其中形成的土地面積與規(guī)劃部門出具的紅線范圍面積可以吻合一致，單獨(dú)界定的斜坡式護(hù)岸用海在與相鄰用海項(xiàng)目選址和用海權(quán)屬出現(xiàn)矛盾時(shí)，也便于海洋行政主管部門開展海域使用權(quán)收回、轉(zhuǎn)讓等協(xié)調(diào)工作。

3.2 用海方式按情形界定

上文提到按照我國目前的海域使用相關(guān)規(guī)范，護(hù)岸用海方式跟隨填海主體工程用海方式應(yīng)為填海造地，但根據(jù)分析把護(hù)岸用海方式確定為填海造地是不準(zhǔn)確的，也容易引發(fā)用地權(quán)屬爭(zhēng)議。因此，在海域使用論證工作中，可以結(jié)合填海項(xiàng)目的工程特征以及所在海域開發(fā)利用狀況和規(guī)劃等因素分兩種情況進(jìn)行考慮：一是如果該斜坡式護(hù)岸用海對(duì)城市、港口等規(guī)劃的落實(shí)無影響，對(duì)相鄰用海項(xiàng)目用海權(quán)屬影響很小時(shí)，按現(xiàn)行規(guī)定要求，可以維持斜坡式護(hù)岸填海造地的用海方式不變；二是如果該斜坡式護(hù)岸用海與今后相鄰用海項(xiàng)目規(guī)劃選址有爭(zhēng)議時(shí)，且不因護(hù)岸用海方式的變更造成填海項(xiàng)目海域使用論證工作等級(jí)降低時(shí)，可以將護(hù)岸的用海方式調(diào)整為非透水構(gòu)筑物。

根據(jù)《海域使用分類》[2]，“非透水構(gòu)筑物用海是指采用非透水方式構(gòu)筑不形成圍填海事實(shí)或有效岸線的碼頭、突堤、引堤、防波堤、路基等構(gòu)筑物的用海方式”。斜坡式護(hù)岸作為填海造地工程的一種防護(hù)設(shè)施，其功能和作用類似防波堤，并且大部分用海面積位于水下。首先，從定義上來講，把斜坡式護(hù)岸用海方式界定為非透水構(gòu)筑物并無太大的矛盾；其次，非透水構(gòu)筑物與填海造地兩種用海方式在對(duì)海洋資源、生態(tài)環(huán)境等方面的影響類似，在海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)方面也相差很小；最后，把斜坡式護(hù)岸用海方式界定為非透水構(gòu)筑物可以避免其海域使用權(quán)證換發(fā)土地使用權(quán)證，從而把護(hù)岸的用海管理權(quán)控制在海洋行政主管部門，有利于解決鄰近用海項(xiàng)目海域使用權(quán)屬方面的爭(zhēng)議。

3.3 用海期限按需求控制

為有利于解決斜坡式護(hù)岸用海與相鄰用海項(xiàng)目在海域使用權(quán)屬上的爭(zhēng)議，做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，在海域使用論證工作中，論證技術(shù)單位可以按照項(xiàng)目用海需求及鄰近用海項(xiàng)目的推進(jìn)或規(guī)劃情況，科學(xué)合理地提出斜坡式護(hù)岸的用海期限并加以論證分析，控制用海期限時(shí)間不宜過長(zhǎng)，最好是控制在一個(gè)規(guī)劃期(5年)以內(nèi)。

根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》第二十六、二十九和三十條，海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域則必須依法提出續(xù)期申請(qǐng)，否則海域使用權(quán)將予以收回，并且海域使用權(quán)人還應(yīng)拆除影響其他用海項(xiàng)目的用海設(shè)施和構(gòu)筑物。據(jù)此，護(hù)岸用海的海域使用權(quán)到期后，如果護(hù)岸用海對(duì)相鄰用海項(xiàng)目選址無影響，那么原海域使用權(quán)人必須提出用海續(xù)期申請(qǐng)，原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)準(zhǔn)予續(xù)期，工程用海需求和國家海洋權(quán)益均可以得到保障；如果護(hù)岸用海對(duì)相鄰用海項(xiàng)目選址有影響，那么原批準(zhǔn)用海的人民政府可以在短期內(nèi)以公共利益需要為由，將護(hù)岸用海的海域使用權(quán)收回，從而不影響相鄰用海項(xiàng)目的用海申請(qǐng)和建設(shè)。合理控制斜坡式護(hù)岸用海期限有利于解決斜坡式護(hù)岸與相鄰用海項(xiàng)目在海域使用權(quán)屬上的爭(zhēng)議。

4 結(jié)論

斜坡式護(hù)岸作為填海造地工程的一種護(hù)岸結(jié)構(gòu)，其用海特征有別于填海造地。按照現(xiàn)行的海域使用管理規(guī)定，把斜坡式護(hù)岸用海納入填海范疇進(jìn)行統(tǒng)一界定和管理，易引起海域使用權(quán)屬爭(zhēng)議。在開展設(shè)計(jì)有斜坡式護(hù)岸結(jié)構(gòu)用海項(xiàng)目的海域使用論證工作時(shí)，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目周邊的開發(fā)現(xiàn)狀和規(guī)劃等情況，并針對(duì)不同的情形合理界定斜坡式護(hù)岸用海的面積、用海方式及用海期限。把斜坡式護(hù)岸用海從填海工程中剝離出來界定和管理，有利于解決因護(hù)岸用海引起的局部海域使用權(quán)屬爭(zhēng)議，維護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。

[1] 國家海洋局.HY/T 124—2009海籍調(diào)查規(guī)范[S].2009.

[2] 國家海洋局.HY/T 123—2009海域使用分類[S].2009.

The Definition and Management of Ramped Bank Revetment Sea Lot in Reclamation

LI Xiaowei，HUANG Zimei

(Beihai Marine Environmental Monitoring Center Station，State Oceanic Administration，Beihai 536000，China)

Sea area is different from the land.The project which designed with ramped bank revetment of reclamation，must be account of surrounding the project development and planned adequately，and should define the area of the revetment，development mode and period reasonably by different situations.Exploration with the ramped bank revetment definition and management was conducive to solve the disputation caused by the right of sea area use，maintain the lawful rights of the people who uses the sea area，and promote the rational exploitation and sustainable utilization of the sea area.

Revetment，Marine reclamation land，Marine management

2016-06-30；

2016-10-31

海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目(201105004).

李小維，工程師，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ筚Y源開發(fā)與管理，電子信箱：16878852@qq.com

P7

A

1005-9857(2016)12-0089-04