鄉愁衛士
——成都鄉村規劃師制度實踐探索

張 毅，劉美宏，張 薇(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

鄉愁衛士
——成都鄉村規劃師制度實踐探索

張 毅，劉美宏，張 薇
(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

鄉村規劃師制度，是成都總結七年來統籌城鄉規劃實踐，在借鑒災后重建成功經驗基礎上，于2010年進行的制度創新，是建立和完善基層管理體制機制，解決基層規劃基礎薄弱問題的重要保障。文章總結成都施行鄉村規劃師制度六年以來的實踐經驗，為國內其他鄉村地區進行制度優化提供參考，并提出未來鄉村規劃師制度的發展方向，以期進一步加快我國鄉村規劃管理體制的創新性改革。

鄉村規劃師；政策；制度；資金；技術

成都自2003年開展城鄉統籌以來，規劃關注重點逐漸由以城市為主轉向城鄉并重，加之“5·12”和“4·20”兩次地震的影響，鄉村地區的規劃建設(災后重建)被提到了空前的高度，然而農村基層技術力量不足、人才匱乏、建設標準缺失、規劃管理薄弱等現實障礙一定程度制約了鄉村地區發展。經過多年對鄉村規劃機制、體制、方法、標準的持續探索，成都于2010年首創鄉村規劃師制度，截至2015年，招募了六批鄉村規劃師共237人次，他們圍繞鄉村發展、規劃編制、建設實施和評估檢查等方面提出近5 000條建議，為成都鄉村地區高品質提升和可持續發展起到了積極作用。

1 鄉村規劃師制度產生的現實需求

1.1 自上而下的政策推動

隨著國家新型城鎮化進程的推進、中央全面小康及扶貧攻堅政策的深化，加之國家新農村建設戰略中 “留得住青山綠水，記得住鄉愁”理念的提出，以人為核心的理念成為了農村發展的關鍵，如何在保持生態本底和文化溯源的基礎上，實現生產、生活、生態的“三生共榮”成為城鄉統籌的重要課題，這必然對鄉村地區的規劃理念、規劃水平和管理人才提出了更高的要求。

1.2 自下而上的人才需求

農村作為農耕文化的傳承、社會經濟的根基，在城鄉發展中承擔著至關重要的作用。成都從2003年開展城鄉統籌以來，對于建設社會主義新農村進行了多重探索，從“三個集中-四性原則-產村相融-小組微生”，規劃理念不斷創新，但由于成都農村資源廣袤，鄉村規劃覆蓋甚少，財政資金不足，農村技術力量薄弱，在發展的同時也暴露出風格混亂、文化缺失、空心化、同質化等多重問題。因此，成都迫切需要規劃的專業人才以及科學的長效機制來應對，以優化并落實鄉村地區的規劃設計、管理及實施。

2 鄉村規劃師的角色定位

鄉村規劃師是由成都各區(市)縣政府任命的，派駐至轄區內各鄉鎮的規劃專職負責人，從專業的角度為提供規劃管理與編制方面的業務指導和技術支持。鄉村規劃師作為橋梁和紐帶“受任于村民，上承于政府，下訴于企業，居各方協調”，是理順農村規劃管理的鏈條，全方位參與到鄉村規劃建設的各個環節，具體職責可解讀為以下幾個方面。

規劃編制的把關員。由于村民認知受限，對規劃編制的建議通常局限于自身利益的相關瑣事，其意見往往對方案后期的指導意義不強。這就需要鄉村規劃師擔任“把關員”的角色，在充分了解村民訴求和鄉鎮政府期望的前提下，向設計單位提出具體編制要求，對成果進行初審，提出明確審查意見，對不合格項目享有一票否決權。

規劃決策的建議人。鄉鎮領導雖對當地發展擁有豐富的管理經驗，但在規劃領域往往缺乏專業性和新理念的敏銳嗅覺。這就需要具備專業技術背景的鄉村規劃師擔任“建議人”的角色，向鄉鎮領導提出規劃思路、方案設計、實施舉措以及規劃工作改進意見等決策建議。

規劃實施的協調員。針對規劃編制成果與規劃實施效果之間的脫節問題，鄉村規劃師必然需要承擔起“協調員”的角色，在熟知成果內容的基礎上，持續追蹤指導規劃實施，協調并化解實施過程中基層百姓的訴求與矛盾。

鄉村規劃的研究員。鄉村規劃師自身具備一定的研究能力，深入基層掌握第一手資料，有較好的研究基礎，便于開展研究工作，因此，鄉村規劃師還承擔著“研究員”的角色，他們每年將研究成果形成報告和工作總結，這些材料可作為成都市進一步探索理念創新、制度優化、體制改革的基礎。六年來，成都的鄉村規劃師們作為鄉村規劃研究員，發表相關論文100余篇。

3 鄉村規劃師的制度支撐

經過6年的實踐，成都形成了行之有效的制度體系，主要內容包括“屬地管理、市縣聯動”的管理制度(圖1)、“招得來、干得好、流得動”的人才制度、“資金支持、技術支撐”的保障制度。

圖1 “屬地管理、市縣聯動”的管理制度

3.1 建立“屬地管理、市縣聯動”的管理制度

3.1.1 成都市規劃管理局負責全市鄉村規劃師的歸口管理

3.1.1.1 總體監管鄉村規劃師制度的實施

市局下設鄉村處作為全市鄉村規劃工作的牽頭部門，是鄉村規劃師制度的制定者，具有指導和監管制度實施、解決制度實施問題的責任。

3.1.1.2 組織年度考核和考察培訓

市局每年組織全體鄉村規劃師進行考核，每季度安排一次集中培訓，不定期地組織鄉村規劃師參觀學習省內外先進規劃經驗。

3.1.1.3 建立信息平臺、組織季度交流

市局負責設立統一的信息平臺，包括鄉村規劃師QQ群和博客(圖2)，方便鄉村規劃師發布各鄉鎮的規劃進程，便于上級統一管理，跟蹤了解鄉村規劃師的近期工作；并負責組織鄉村規劃師的季度交流，以方便片區溝通、分享工作經驗、共同解決工作難點、保證信息對稱。

圖2 鄉村規劃師博客管理

3.1.1.4 組織評優評獎，以獎代補

單向的建設資本投入無法有效保證實施效果的優秀率，通過收緊部分資金用于優秀項目獎勵的途徑，以刺激鄉村建設項目的品質提升，由市規劃局負責每年組織優秀項目的評選，以獎代補。

3.1.2 區(市)縣政府負責鄉村規劃師的統籌管理

區縣主要負責組織人員招聘、負責人事調整和建立小組聯合初審機構。區(市)縣政府擁有對鄉村規劃師進行人員招聘、任免的權力，根據其工作任務、業務能力和鄉鎮政府日常管理情況進行及時的人事調整；對年度考核優秀的鄉村規劃師可由區(市)縣政府推薦評選為成都優秀鄉村規劃師，考核不合格的予以辭退或免職。

建立小組聯合初審機構是由區(市)縣政府建立鄉村規劃師小組，設立小組長，對于轄區內鄉鎮涉及的重大項目，將由鄉村規劃師小組進行聯合初審把關，聯審由鄉村規劃師小組長召集，不定期召開，會后形成紀要報區(市)縣規劃局。

3.1.3 區(市)縣規劃局和鄉鎮政府負責鄉村規劃師的日常管理

區(市)縣規劃局具有對鄉村規劃師進行業務指導的責任，組織半年評估，結果納入年度考核；鄉鎮政府負責對鄉村規劃師工作效率、質量、廉政等日常事務的管理。

3.2 形成“招得來、干得好、流得動”的人才制度

3.2.1 多來源的招聘形式

成都通過多種途徑吸納人才，包括社會招聘、機構志愿者、個人志愿者、選調任職和選派掛職等，聘用期至少兩年。

社會招聘，是面向全國的公開招聘；機構或個人志愿者，是由在蓉高校或面向全球征集規劃建筑設計機構，由其選送符合條件的人員；個人志愿者，是面向全球公開征選符合條件的人員；選調任職，是從機關事業單位引進技術骨干；選派掛職，是從各級規劃部門選派人才。

3.2.2 多方位的考核機制

為保證人才的持續性，按照不同招募方式，分類進行半年評估和年度考核，以此篩選出工作能力優秀的鄉村規劃師。

對鄉村規劃師的考核從規劃編制、規劃實施、規劃建設等方面建立考核類別和評分標準，采用鄉鎮評定、自我評定、規劃局評定三元途徑綜合打分，并對貢獻突出、受到表彰的鄉村規劃師予以加分，受到批評的鄉村規劃師予以減分。

3.2.3 多元化的出口渠道

經過社會招聘途徑任職且連續兩年考核優秀的鄉村規劃師，可考慮定向流動至所在地區的事業單位工作。經過選派掛職途徑任職且連續兩年考核優秀的鄉村規劃師，原單位可推薦至所在地區規劃部門及相關鄉鎮政府。

3.3 制定“資金支持、技術支撐”的保障制度

3.3.1 探索多渠道的資金來源

為保障鄉村規劃師制度的落實，成都市通過設立鄉村規劃專項經費和吸納社會資本等途徑，探索多渠道的資金來源，以確保成都的鄉村規劃工作不斷深入。

3.3.1.1 設立鄉村規劃專項經費

市財政部門每年定向安排一定金額(如三千萬)作為鄉村規劃專項經費，用于鄉村規劃師年薪、培訓、鄉村規劃編制費用、專家咨詢費、優秀項目獎金等。經費由市規劃局管理，市財政局監督，區市縣政府按時撥付到鄉村公共財政，用于鄉村規劃管理工作。

3.3.1.2 吸引社會資本參與

通過農村的土地整理項目，從土地收益中截留一部分作為鄉村規劃師制度運行的專項經費，同時，也可廣泛吸引社會資本參與，形成由政府和社會資本合作的資金構成模式。

3.3.2 完善標準體系技術支撐

鄉村規劃師深入基層，圍繞鄉村地區生態穩定、產業提升、特色塑造、形態豐富、文化傳承、體現鄉愁等方面開展具體工作，在工作中不斷摸索出適應成都地區鄉村規劃的技術方法，例如產村相融、小組微生、成片連線等。

為整合多年來探索的鄉村規劃理念，市規劃局進行統一的總結提煉，出臺了一系列規定與導則(圖3)，將理念轉化為具有綱領性和指導性的技術標準，構建“規定+地方標準+導則”的技術標準體系，同時市規劃局專門制定了成果入庫標準，將鄉村法定規劃納入市級信息平臺統一監控，目前正在組織編制成片連線導則和本土田園建筑設計導則，以進一步完善鄉村規劃技術標準體系。

圖3 成都出臺的一系列鄉村規劃技術標準

4 鄉村規劃師制度面向全國經驗推廣

隨著城鄉統籌發展規劃工作的全面深化和提升，全國廣大鄉鎮和農村對強化規劃工作有著實際和迫切的需求，其他地區有條件以成都鄉村規劃師制度為借鑒，根據自身發展實際條件與需求，探索針對性的鄉村規劃師制度。

4.1 構建適應地方需求的制度體系

依據全國各地區的實際需求，建立以管理制度、人才制度和保障制度為核心，適應地方的鄉村規劃師制度體系，確保鄉村規劃師制度的長效實施，保障城鄉統籌工作的有效推進(圖4)。

圖4 鄉村規劃師制度體系

(1)人才制度：人才招聘各城市可參考成都采用社會招聘、機構志愿者、個人志愿者等相結合的制度，盡量保證人才的專業化和多元化；鄉村規劃師的定期考核根據鄉村規劃師招募方式的不同，實行分類考核；同時，應建立完善的流動機制，保證鄉村規劃師多渠道的人才流動出口，保障鄉村規劃人才的持續與更新。

(2)管理制度：各城市可參考成都“屬地管理、市縣聯動”的原則，依據城市實際情況對各管理部門的管理內容及管轄邊界進行調整和明確；并針對重大項目建立各部門聯合審查機制，保障重大項目質量；同時，建立博客等共享交流機制，提供鄉村規劃師的日常交流，保證鄉村規劃的資源開放和共享；并定期組織鄉村規劃師的考察和培訓活動，汲取先進經驗。

(3)保障制度：各城市應結合實際需求建立專項資金，每年對鄉村規劃師制度的落實予以一定的資金保障；同時，出臺相應的管理制度及技術支撐，保障鄉村規劃水平，為鄉村規劃師對規劃項目進行技術把關提供技術依據。

4.2 設置適應地方需求的分級分類職位

由于鄉村規劃及管理工作所涉及范圍廣、層次多、內容雜，鄉村規劃師應分級分類參與鄉村規劃與管理工作，應明確各層級鄉村規劃師的職責，并對不同級別鄉村規劃師的工作內容進行細分，形成完善的管理體系，保證鄉村規劃工作的科學、有效。依據成都發展經驗建議將鄉村規劃師分為三級，鄉村規劃師、助理鄉村規劃師、鄉村規劃員，各城市可依據鄉村地區的發展現狀以及實際需求劃分鄉村規劃師層級。

4.2.1 鄉村規劃師(A類職位)

由于鄉村地區廣博，在鄉村發展建設過程中，政府無法對每個鄉鎮建設全方位的關注。因此，鄉村規劃師作為橋梁，對區域鄉村規劃進行宏觀的統籌，就鄉鎮規劃的發展定位、規劃思路等關鍵問題向當地政府提出規劃建議，同時，參與鄉村規劃決策和規劃項目方案的審查，對鄉村規劃編制成果及建設項目進行審查把關，并擁有一票否決權。

4.2.2 助理鄉村規劃師(B類職位)

由于鄉村規劃涉及內容較多，在規劃和設計方案的過程中，必須基于對鄉村全面的了解。因此，助理鄉村規劃師作為督導，配合鄉村規劃師的工作，并全面落實宏觀層面的關鍵問題，同時，組織鄉村規劃的編制，著重對規劃原則以及規劃方案提出要求和建議，并全程參與建設，對實施過程進行相關指導。

4.2.3 鄉村規劃員(C類職位)

由于鄉村規劃設計主體復雜，在規劃實施的過程中存在各類問題，因此，鄉村規劃員作為紐帶，配合鄉村規劃師以及助理鄉村規劃師的工作，著重參與協調、化解基層矛盾等，確保鄉鎮規劃職能進一步落實，同時，對基層工作進行宣傳，深化鄉村精神文明的創建活動。

4.3 探索注冊鄉村規劃師執業資格制度

為全面推進鄉村規劃師人才體系的合理化、規范化，強化鄉村規劃師在鄉村規劃與管理過程中的積極作用，建議借鑒我國注冊規劃師、注冊建筑師等執業資格制度，探索國家注冊鄉村規劃師執業資格，以確保鄉村規劃人才的持續更新，建議從以下三個方面進行相應的制度探索。

首先，人才素質應具備建筑學、景觀設計、城鄉規劃等專業大學本科及以上學歷，或具有鄉村規劃師從業經驗的人員，或具有從事鄉村規劃工作、鄉村管理工作的相關經驗(如本科3年、研究生1年)的人才。其次是考核認定上，對擬招鄉村規劃師進行執業資格考試，對已招鄉村規劃師進行資格認定，定期(如每兩年)進行綜合考評，對考試通過及認定合格的鄉村規劃師予以注冊。最后是權利義務上，取得注冊鄉村規劃師執業資格的人員，擁有鄉村規劃的編制資格，并對規劃方案擁有審查把關的權利。

5 結束語

成都是全國首批“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，在鄉村規劃與管理的過程中起到了先行先試的帶頭作用，并首創“鄉村規劃師制度”，經過六年的探索與實踐，提升了全市整體的鄉村規劃與管理水平，建設成了一批群眾滿意的社會主義新農村樣板。強化了“生產、生活、生態”三生共榮，為城鄉統籌和可持續發展奠定了堅實的基礎。本文在闡述鄉村規 劃師制度構建現實需求的基礎上，對成都構建的鄉村規劃師制度體系進行全面剖析，并對鄉村規劃師未來的發展趨勢進行預判，以期以成都經驗為全國大多數地區的鄉村規劃工作帶來新思路、注入新動力，持續提升鄉村規劃水平，最終實現城鄉同發展共繁榮的目標。

(注：本文所提及的數據來源于成都市規劃管理局鄉村處)

[1] 成都市人民政府辦公廳關于進一步加強鄉村規劃師管理工作的通知[Z].成都市人民政府辦公廳，2012.

[2] 成都市規劃管理局關于進一步加強鄉村規劃師管理的函[Z].成都市規劃管理局，2013.

[3] 成都市人民政府關于印發《成都市鄉村規劃師制度實施方案》的通知[Z].成都市人民政府，2010.

[4] 成都市規劃管理局關于印發《成都市鄉村規劃師管理辦法(試行)》的通知[Z].成都市規劃管理局，2010.

[5] 成都市規劃管理局關于加強鄉村規劃師管理工作的通知[Z].成都市規劃管理局，2012.

[6] 張佳.進一步深入實施鄉村規劃師制度的探討[Z].2015.

張毅(1982～)，男，碩士，工程師，國家注冊城市規劃師；劉美宏，碩士，工程師；張薇，碩士，助理工程師。

TU984.189

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[定稿日期]2016-11-04