公辦中小學辦學體制改革的制度化分析

摘 要 近年來，在“管辦評分離”改革的時代背景下，對如何開展辦學體制改革的呼聲越來越高，加強公辦中小學辦學體制改革成為我國實現教育現代化的重要舉措。在新世紀，我國先后頒布三項重要政策，對公辦中小學辦學體制改革進行了制度化規(guī)定，在制度的框架內，我國逐漸形成了委托管理、集團化辦學、學校理事會等三種辦學體制改革模式，同時，為深化辦學體制改革，持續(xù)釋放改革紅利，須堅持辦學體制改革不動搖、堅持法制化辦學理念、堅持學校章程建設、堅持教育家辦學。

關鍵詞 公辦中小學 辦學體制改革 委托管理 集團化辦學 學校理事會

現代學校制度的建設不僅是對一所學校內部管理體制建設的過程，還涉及到學校與教育主管部門、學校與社區(qū)之間關系的重新建構。在國家進行全面深化教育領域內綜合改革的歷史時刻，促進學校辦學改革成為我國教育領域改革的中心環(huán)節(jié)，任何關于教育領域內的改革繞過學校，都是要落空，是不能夠長久為續(xù)的。在這樣的大背景下，筆者通過對我國辦學體制改革的政策發(fā)展進行分析，明晰我國現代學校制度建設的軌跡，并對國內主要辦學體制改革的模式進行分析，以期能夠把握我國現代制度建設的關鍵，為正在進行辦學體制改革或即將進行辦學體制改革的區(qū)域或學校提供積極借鑒。

一、現代學校制度建設的政策發(fā)展軌跡

進入21世紀以來，我國關于現代制度建設的政策發(fā)展歷程大致以三個重要文件為標志，它們分別是教育部頒布落實的《2003～2007年教育振興行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）、2010年頒布落實的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）以及《全面推進依法治校綱要（2012年）》（以下簡稱《綱要》）。這三個重要文件的頒布落實，構成了我國現代學校制度建設政策發(fā)展的整體思路。

1.《行動計劃》

在教育部提出的《行動計劃》中，第34條明確提出我國要深化學校內部管理機制改革，建立我國現代學校制度的新要求，這是國家首次明確提出建立我國現代學校制度的文件。從政策文本的具體要求來看，我國現代學校制度建設是在深化學校內部管理機制的大前提下提出的，是以完善學校法人制度為抓手、實現學校內部管理新機制建設為目的的改革思路。

2.《規(guī)劃綱要》

在2010年頒布落實的《規(guī)劃綱要》中提出的我國現代學校制度建設的任務有：第一，深化辦學體制改革。堅持基礎教育發(fā)展公益性原則，逐步建立政府為主體、民間力量積極參與的全社會辦學的體制，促進我國辦學體制多元化。第二，落實與擴大學校辦學自主權。繼續(xù)深化“簡政放權”改革，減少對學校的行政審批事項，為發(fā)揮學校辦學自主權、實現教育家辦學而非教育官員辦學的目的。第三，完善中小學學校管理制度。此項任務的順利實施關鍵在確定學校校長負責制，以此為基石，推進教師代表制度、家長代表制度等民主決策機制的建立。

3.《綱要》

2012年，教育部制定《綱要》提出學校現代制度建設的核心是加強學校內部管理的法制化、制度化與民主化。具體體現在以下幾方面：第一，加強學校章建設，到2015年基本形成一校一章程的理想格局。第二，提高現代學校制度建設質量，建立民主決議機制，保證制度建立利益最大化。第三，建立完善的監(jiān)督機制，保障學校內部管理機制的廉潔、規(guī)范、高效。第四，繼續(xù)深化教師職工代表大學制度建設與中小學家長委員會制度建設、社會力量多元參與機制，保障權利在陽光下運行。第五，建立有效的權利救濟與糾紛解決新機制，確實保障學校教師與學生權利，構建和諧的學校內部關系。

自步入21世紀以來，我國教育體制改革進入了一個新的高潮。與三次重要文件頒布落實遙相呼應，我國現代學校制度建設明顯體現為兩條軌跡。第一條是以課題研究為載體，采取伴隨課題研究過程始終的方式，此次現代學校制度建設普遍以試點為主。第二條是伴隨著我國行政體制改革的發(fā)展而發(fā)展的，在該次現代學校制度建設過程中，主要表征為全域視野，在全國具有普遍推廣的意義。在第一條軌跡中，我們可以明顯地看到課題研究推動的痕跡。2003年，在我國開展首批現代化教育制度建設的9個實驗區(qū)（北京西城區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津河西區(qū)、南京鼓樓區(qū)、大連中山區(qū)、杭州蕭山區(qū)、深圳南山區(qū)、成都青羊區(qū)、海口美蘭區(qū)中）全部出自中央教科院的國家重點課題“基礎教育階段現代化學校制度的理論與實踐研究”。隨著3年課題研究的結束，大多數試驗區(qū)現代學校制度建設的嘗試也告一段落。繼之而起的是我國行政體制改革對現代化學校制度建設的新要求與日劇增，在中央教科院3年課題研究試驗區(qū)之一的深圳南山區(qū)，伴隨著2007年深圳市事業(yè)單位由“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉變，深圳市教育局重新啟動了包括南山區(qū)在內的現代學校制度實驗。深圳市2007年關于現代學校制度建設的舉措被認為是延續(xù)至今的現代學校制度建設的第二條依托行政體制改革而探索的開端。

二、我國公辦學校辦學體制改革的幾種典型模式

1.委托管理模式

委托管理指教育管理部門有計劃地采取有償委托的辦法，把區(qū)域內一部分學校的辦學事務委托給有一定管理實力的專業(yè)機構承擔，雙方通過契約方式在明確彼此權利、責任的前提下，通過采取體制內外對不同管理模式資源的流動和共享，改變這部分學校的管理效能與學校文化，提高這些學校的辦學水平[1]。實施公辦教育委托管理的重要意義主要是：第一，促進管辦分離，有利于教育行政部門職能轉變。通過委托管理，使教育行政部門從學校管理的具體事務中擺脫出來，將具體的學校運營交給專業(yè)機構，明晰了政府和學校之間的權責。第二，實現教育資源的跨區(qū)域配置。通過委托管理，可以將優(yōu)質的社會教育資源引入公辦學校系統，促進教育資源的優(yōu)化配置，從而實現優(yōu)質教育資源的擴散與繁殖，更好地實現義務教育階段的均衡發(fā)展。第三，提高學校管理效益。學校委托管理通過競爭性招標方式產生委托管理方，委托管理方管理學校的效益大于教育行政機構直接經營管理學校的效益。同時，在委托管理制度下，學校實際上置于教育行政部門、社會、學生及家長的監(jiān)督之下，減輕了教育行政部門管理監(jiān)督學校的成本。第四，有利于培育專業(yè)教育服務機構和教育中介組織。在專業(yè)教育服務機構受托管理學校的過程中，教育中介組織自身得以發(fā)展，專業(yè)化程度進一步加強，從而有效參與教育治理，促進政府、學校、社會新型關系的形成。

2.集團化辦學模式

集團化辦學這一舉措，以龍頭學校為引領，擴大了優(yōu)質教育資源在區(qū)域內的覆蓋，引起了區(qū)域內教育資源整合、教育品牌擴張和學校教育在辦學機制、學校管理、學校文化、教師發(fā)展等方面的變革，在最短時間，以最快速度、高起點地解決了區(qū)域內優(yōu)質教育均衡發(fā)展的重大課題，實現了基礎教育公平與效率的雙贏，無疑是一個教育創(chuàng)舉。這些以名校為龍頭的教育集團涵蓋了基礎教育的各個階段，通過文化和師資輸出、管理和體制創(chuàng)新等形式，實現優(yōu)質公共教育資源的效益最大化，成為追求教育公平、推進教育均衡的重要舉措。公辦學校集團化辦學的優(yōu)勢具有以下幾點：第一，集團化辦學創(chuàng)新了辦學體制，通過集團化辦學，打破了多年來單一的辦學體制，同時也重塑了多年來公辦學校單一依靠財政撥款辦學的格局，通過集團化辦學，為解決“錢從哪里來”的難題找到了新的突破口。第二，通過集團化辦學優(yōu)化了教育資源配置，盤活了教育資源，集團化辦學實現了不同區(qū)域、不同學校、不同學生對優(yōu)質教育資源需求的最大化滿足，實現了優(yōu)質教育資源的效益最大化。第三，集團化辦學創(chuàng)新了學校管理機制，集團化辦學引進市場經濟理念，借鑒現代企業(yè)的管理與運行制度，逐步建立起了符合集團化發(fā)展的內部管理機制。由于公辦學校集團化辦學在促進義務教育均衡發(fā)展上效果顯著，近年各地紛紛推行這一辦學模式，公辦學校集團化辦學正蔚然成風[2]。

3.新的決策權力機構：學校理事會的興起

在傳統的公辦學校辦學體制中，校長的任免權在教育行政部門或組織部門。致使校長的行為主要是對上負責，辦學自主權也不可避免地受到較大干預。在一些學校管理體制改革的實踐中，在教育行政部門和學校之間建立了新的決策權力機構——學校理事會。這一機構的名稱各不相同，也稱為董事會、民主管理委員會等，形成機制也不盡相同。學校理事會制度的優(yōu)點主要有：第一，轉變政府職能。學校重大運營決策由學校理事會決定，一定程度上限制了政府對學校微觀管理的直接干預，擴大了學校的辦學自主權。第二，真正落實校長負責制，使“教育家辦學”成為可能。由理事會聘任、評價校長，減弱了校長對教育行政權力的依附程度。辦學方式對學生、家長、社會（而非上級）負責，遵循教育規(guī)律，關注教育（而非行政）價值，這是教育家辦學的基礎和途徑。第三，促進社會參與辦學，保護相關方權益。由教育行政部門、學校出資者、教師、家長、社區(qū)代表組成的學校理事會實際上代表了學校的所有利益相關方。長期以來，我國是教育行政部門辦學，教師、學生、家庭這些學校最重要的利益相關方的利益長期被忽視。只有積極促進這些利益相關方參與辦學，吸納和聽取各個群體的意見，才能實現學校的民主化管理，在辦學過程中最大程度地保護利益相關方的權益。

三、現代學校制度建設的關鍵

1.堅持辦學體制持續(xù)改革

轉變政府職能、改善行政管理，首先要減少行政對學校的直接干預和微觀管理。建議地方政府和教育管理部門從自查自糾開始，嚴查和減少對學校過多的評估檢查，改變文山會海，為學校松綁。在此基礎上，對《規(guī)劃綱要》落實情況進行專項督查，推進簡政放權和管辦評分離的改革。辦學體制、管理體制改革，最終要落實到“現代學校制度”上。現代學校制度建設的核心是調整政府與學校的關系，即通過簡政放權，實行“校本管理”，使學校在財政、人事和課程等方面獲得更多權力，實現學校的自主發(fā)展，從而恢復學校的活力，創(chuàng)造各具特色、豐富多彩的教育文化。在繼續(xù)完善委托管理、集團化辦學的同時，積極探索多種形式的中小學辦學體制改革。在具備條件的地方，可以試點類似美國的“特許學校”、英國“自由學校”的改革，即按照管辦分離的原則，在不改變公辦性質、政府全額撥款的前提下，將部分公辦學校委托教育家團隊管理，實行教育家辦學，恢復學校的自主性，從而提高質量、辦出特色，滿足多樣化的教育需求。

2.堅持依法治校

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建設法治中國，必須堅持依法治國，建立現代化學校制度，必須堅持依法治校[3]。為體現我國依法治校應確實做到以下幾點：第一，落實辦學的第一責任人，賦予校長辦學自主權，建立校長選拔機制、退出機制。第二，回歸校長及團隊職業(yè)管理的屬性，建立學校理事會及董事會制度，減輕校長及管理團隊行政束縛。第三，設立辦學顧問委員會，作為學校辦學的咨詢機構，讓學校依法辦學不再被虛化。

3.推進章程建設

建立現代學校制度對外要求按照學校法律法規(guī)辦學，對內就要建立學校章程，整體規(guī)劃、運用好學校的這部“憲法”，為此筆者認為學校章程的建設要切實做到以下幾點：第一，學校章程和規(guī)章制度的制定要做到“上”“下”結合；第二，學校章程和規(guī)章制度的表述要做到“形”“神”結合。所謂形，指的是結構完整；所謂神，指的是內容體現學校的特點和個性，不要雷同，闡述應繁簡得當。第三，學校章程和規(guī)章制度的實施要做到“剛”“柔”結合。第四，學校章程和規(guī)章制度的修訂要做到“動”“靜”結合。所謂靜，指的是章程和制度應具有相對穩(wěn)定性，所謂動，指的是學校章程不能“一定終身”、一勞永逸，要富有前瞻，與時俱進[4]。

4.教育家辦學

當前我們對創(chuàng)新性人才的呼吁、對素質教育的追求，關注人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新，主要聚焦在教學過程，即如何教、如何學的問題。但是，應當看到，之所以我國學校人才培養(yǎng)模式單一、缺乏多樣化的教育模式的競爭，缺乏有影響的教育家，主要還是由于體制性障礙的束縛，由于高度行政化的教育管理體制，學校缺乏自主權和活力。因而，人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新和多樣化，背后仍然是體制和機制的問題，需要通過教育體制改革，政府向學校授權，向校長授權，實行教育家辦學，從而恢復學校的活力，有效地提高教育質量，培養(yǎng)優(yōu)秀人才。同時，傳統的管理方式實質上是教育局辦學，局長就是一個大校長。一方面局長不可能了解到所有學校的實際情況和需求，另一方面學校抱怨會議多、文件多、檢查多、評比多。落實校長辦學自主權，由教育局辦學向教育家辦學轉變的核心問題，是教育局的放權。沒有教育局的放權，就沒有教育家辦學。

參考文獻

[1] 朱怡華.探索“委托管理”，促進教育公平：基于上海基礎教育實踐的調查與思考[J].現代基礎教育研究，2011（3）.

[2] 單大圣.教育體制改革的政策突破——以溫州市民辦教育綜合改革試點為例[J].浙江教育科學，2014（4）.

[3] 張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學，2014（4）.

[4] 陳立鵬.學校章程：學校的“基本法”[J].中小學管理，2013（4）.

[作者：何酉寧（1981-），女，重慶南川人，成都紡織高等專科學校教務處講師，碩士。]

【責任編輯 王 穎】