“全面兩孩”政策對我國計劃生育政策體系的影響研究

孫友然+溫勇焦+永紀

摘要：“全面兩孩”政策是我國生育政策的重大調整，必將對我國現行的計劃生育政策體系產生重要影響。它將改變我國現行計劃生育政策體系的政策規范、價值取向和行動方式，變“從緊”導向為“寬松”導向，鼓勵按政策生育，同時將對獎勵扶助政策、節育政策、懲罰政策、計劃生育經費投入、計劃生育服務管理機制等方面產生不同的重要影響。要有效落實“全面兩孩”政策，需要相關部門變原來的“從緊”思維為“寬松”思維，變“人口是負擔”的傳統觀念為“人口是資源”的新觀念，用“與時俱進”的精神設計新形勢下的人口政策規范、價值取向和行動方式，樹立科學的人口價值觀、發展觀、問題觀和治理觀，形成現代人口治理機制，實現我國人口可持續均衡發展。

關鍵詞：生育政策調整；全面兩孩；計劃生育政策體系

中圖分類號：C924.21文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0062-05

20世紀70年代末80年代初“控制人口數量，提高人口素質”作為基本國策以來，我國計劃生育政策在控制人口數量上發揮了極其重要的作用。2013年，黨的十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策，昭示著我國生育政策出現了重要的“拐點”，從一味“收緊”轉向適度“寬松”。2015年，黨的十八屆五中全會公報指出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。這是繼實施“單獨兩孩”政策之后的又一次人口政策調整，是我國人口的主要矛盾由增長過快轉向結構性矛盾突出的現實背景下所做的必然選擇。“全面兩孩”政策將對現有的計劃生育政策體系產生重要影響。

一、“全面兩孩”政策對計劃生育政策體系

價值導向的影響我國原來的計劃生育政策體系價值導向一直是生育政策“從緊”思維。無論是原來的我國《人口與計劃生育法》，還是各地的計劃生育條例，貫穿其中的指導思想都是“控制人口數量，維持低生育水平”，“能少生就少生，能不生就不生”的觀念根深蒂固。2015年后，“全面兩孩”政策不斷對計劃生育政策體系價值導向產生影響。2015年修訂的我國《人口與計劃生育法》在基本導向上改變了“單獨兩孩”政策前的從緊思維，開始鼓勵按政策生育。以控制人口數量為核心的計劃生育價值導向開始轉向以“優化人口結構、保持經濟社會發展活力、促進家庭幸福與社會和諧”為核心的新導向。

由于幾十年生育限制政策的宣傳、城鎮化的快速發展和生育觀念轉變等因素的影響，我國出現了生育率過低、人口老齡化和少子化等人口結構失衡的嚴重情況，特別是人口加速老齡化給我國經濟社會發展帶來全面、深刻而持久的影響，已經成為影響國計民生、民族興衰和國家長治久安的重大戰略問題。“全面兩孩”政策的出臺，就是為了鼓勵那些符

=、“全面兩孩”政策對獎勵扶助政策的影響

“全面兩孩”對計劃生育獎勵扶助政策的沖擊和影響是全方位的，不僅體現在價值導向上，而且體現在控制人口數量、提高人口素質、引導出生人口性別比趨于平衡、幫扶救助計劃生育困難家庭等利益導向政策②上。

第一，“全面兩孩”政策將對貫穿于獎勵扶助政策體系的價值導向和指導思想產生顛覆式影響。相關部門需要重新考慮“全面兩孩”生育政策的價值導向是“中性”放開還是鼓勵按政策生育，在全面取消農業戶口與非農業戶口區分的宏觀背景下，是否還要保留當前獎勵扶助政策體系中存在的城鄉差異。這些原則性問題將會影響具體的獎勵扶助政策的設計和運行，進而影響“全面兩孩”政策的效果。

第二，原來以控制人口數量為導向的獎勵扶助政策需要重新梳理、分析、判斷、取舍，以確保新的獎勵扶助政策有利于促進“全面兩孩”政策的有效實施，實現人口長期均衡發展。如果跳不出原來“維持低生育水平”的思維，“全面兩孩”政策恐難實現預期的目標，有可能遭到與“單獨二孩”政策同樣的冷遇。目前，生育二孩意愿較為強烈的人群是“70后”，他們占當前符合“全面兩孩”政策條件的比例約為60%③，他們的生育能力、經濟能力、撫養能力等問題都會影響到“全面兩孩”政策的最終效果，應在獎勵扶助政策上給予傾斜與扶持。

第三，“全面兩孩”政策對提高人口素質、引導出生人口性別比趨于平衡的利益導向政策產生不同影響。如前所述，目前符合“全面兩孩”政策條件的婦女約60%是“70后”，她們最小的年齡也在36周歲以上。“全面兩孩”政策實施后，高齡孕產婦會明顯增加，發生孕產期并發癥的風險增大。為此，類似于免費孕前優生檢測政策、生育保險制度等政策仍需保留且需加大資金支持力度，獨生子女父母獎勵金等針對獨生子女的獎勵政策需要分類并予以區別對待。建議保留以提高人口素質為導向的獨生子女獎扶政策，廢止以控制人口數量為導向的獨生子女獎扶政策。

第四，“全面兩孩”政策對以幫扶救助計劃生育困難家庭為導向的獎扶政策的影響體現在未來將加大獎扶政策的支持力度上。計劃生育困難家庭包括計劃生育家庭獨生子女傷殘、死亡家庭和節育手術并發癥/后遺癥患者及其家庭。這部分人群為我國當年的計劃生育政策做出了巨大犧牲，他們的基本生活、醫療、養老等問題需要中央和各級政府予以充分關注并加大投入力度。在目前已具有足夠經濟能力的情況下，中央政府和各級地方政府要為他們提供足夠的經濟和精神補償。

三、“全面兩孩”政策對節育政策的影響

節育政策是我國計劃生育政策的重要組成部分，它與我國計劃生育政策的“松”與“緊”緊密聯系。2002年前，我國節育政策主要采取的是強制性節育方式，即通過強制性上環、結扎和定期查環查育等外力強制措施達到控制人口的目的，并且配套有嚴格的罰款制度。2002年9月1日，我國開始施行《人口與計劃生育法》，計劃生育節育工作逐漸走入規范化軌道。④從2002年開始，國家在全國范圍內推進避孕知情選擇，賦予育齡人群自主決定避孕措施的權利。目前，全國大部分省市實施了避孕知情選擇。⑤2015年，“全面兩孩”政策的實施給我國傳統的節育政策帶來巨大的沖擊和挑戰。

傳統的節育政策以各項優惠政策鼓勵引導育齡人群自覺節育。2001年以來，我國已將避孕節育免費技術服務范圍擴大到了所有實行計劃生育的育齡夫婦，目前許多地方仍在執行類似《關于向實行計劃生育的育齡夫妻免費提供基本項目的計劃生育技術服務的實施辦法》的相關規定。而為了鼓勵育齡夫妻實施節育手術，各地也出臺了多種節育獎勵措施，既包括一次性獎勵，也包括月度獎勵。比如，2015年10月，佛山市衛生計生局和財政局聯合發布《關于提高我市流動人口計劃生育節育獎勵標準的通知》，將該市流動人口計劃生育節育獎勵標準自2016年1月1日開始從500元提高到1500元。這是在“單獨二孩”政策實施后出臺的地方規范性文件。

“全面兩孩”政策的實施意味著原來的節育獎勵政策需要重新梳理，有的甚至需要取消。比如，原來鼓勵晚婚晚育的政策已經被取消，公民晚婚晚育可以獲得的延長婚假、生育假的獎勵或者其他福利待遇也已被取消。我國新修訂的《人口與計劃生育法》規定：符合法律、法規規定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。這意味著他們無論是生育第一個孩子還是第二個孩子，均可獲得延長生育假。各地根據當地的實際情況制定了相關的計劃生育政策。以北京市為例，2016年3月24日修訂通過的《北京市人口與計劃生育條例》明確規定：依法辦理結婚登記的夫妻，除享受國家規定的婚假外，增加假期7天；女職工除享受國家規定的產假外，享受生育獎勵假30天，配偶享受陪產假15天；女職工經所在機關、企業事業單位、社會團體和其他組織同意，可以再增加假期1至3個月。這些政策將在一定程度上有利于“全面兩孩”政策的落實。反過來，如果繼續實施原來的節育獎勵政策，肯定會影響“全面兩孩”政策的推行。顯然，盡快廢除不利于推進“全面兩孩”政策實施的相關規定，成為當前的重要工作。

在生育觀念變化、撫養成本提高、城鎮化水平提升的當下，我國育齡人群的生育意愿處于較低水平，育齡人群的生育行為更加客觀和理性。因此，在“全面兩孩”政策下，原來以控制人口數量為導向的節育政策將會被逐漸取消。如果未來出現“全面兩孩”政策“遇冷”的情況，則需要重新構建能釋放生育潛力的節育理念、節育政策和節育措施。

四、“全面兩孩”政策對計劃生育懲罰政策的影響

我國的計劃生育政策以獎勵扶助為主，但懲罰措施仍然起著強大的威懾作用。“全面兩孩”政策對我國計劃生育懲罰政策的影響體現在短期和長期兩個方面。

短期來看，“兩孩政策”將極大地減緩計劃生育部門征收社會撫養費的壓力，但對我國計劃生育懲罰政策的制定影響并不是很明顯。2015年修訂的《人口與計劃生育法》仍明確規定：不符合生育政策生育子女的公民，應該繳納社會撫養費；按照規定繳納社會撫養費的人員，是國家工作人員的，還應當依法給予行政處分；其他人員還應當由其所在單位或者組織給予紀律處分。可以說，雖然我國的生育政策已經調整為“兩孩政策”，但很多地方政府和相關部門對我國人口形勢的判斷并沒有發生太大的變化，對待人口政策依然是“從緊”思維和“控制人口數量”的思路。在部門利益的作用下，很多地方有可能修訂計劃生育條例，制定新形勢下社會撫養費的標準以及對超生人群的懲罰措施，對3胎以上的超生加大征收力度。

長期來看，“全面兩孩”政策將對我國計劃生育的懲罰政策產生顯著影響。習近平總書記在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》所做的說明中，專門闡述了全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策。習近平總書記指出：“我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意愿明顯降低，婦女總和生育率明顯低于更替水平。現在的生育主體是80后、90后，他們的生育觀念變化了，養育孩子的成本也增加了，同時社會保障水平提高了，養兒防老的社會觀念明顯弱化，少生優生已成為社會生育觀念的主流……這些都對我國人口均衡發展和人口安全提出了新的挑戰。”這是黨中央對我國當前人口形勢的重要判斷，也是實施“全面兩孩”政策的依據所在。黨中央文件就我國人口形勢所做的全面而深入的分析，是歷年來五年計劃制定中從未有過的，既反映了人口形勢對于國家未來發展的重要性，也體現了對人口形勢達成統一認識的緊迫性。該《建議說明》還明確提出了“進一步釋放生育潛力”的要求。這是我國人口工作的方向性轉變，從長期以來以降低過高生育率和放慢人口的過快增長為中心，轉向采取通過各種手段和措施減少和消除影響人們生育的因素，減輕人們在生育中的困難，從而使生育潛力真正得以釋放，這是今后人口工作的重點努力方向。⑥在以“嚴格控制人口數量”為導向的政策背景下，實施計劃生育懲罰政策確實能起到控制人口數量的目標。但是，在當前超低生育水平背景下，需要“全面兩孩”政策來解決人口生育率過低和人口結構失衡問題。目前，人們的生育觀念、生育意愿和生育行為已經發生了方向性的變化，愿意違反生育政策去生第三個孩子的比例極低，甚至可能會遠遠低于放棄生育二孩的比例，“全面兩孩”政策有可能“遇冷”，從而難以實現預期的目標。如果未來幾年“全面兩孩”政策達不到預期目標，社會撫養費及其他懲罰措施有可能會被減輕或取消，甚至還有可能出臺鼓勵生育的政策措施。

五、“全面兩孩”政策對計劃生育經費投入的影響

人口和計劃生育工作是政府履行社會管理和公共服務職能的重要組成部分。當前的計劃生育經費來源主要是各級政府的財政投入。“全面兩孩”政策將對計劃生育經費投入產生結構性影響。

第一，用于獨生子女獎勵的相關投入將會減少。國家衛生計生委表示，“實施‘全面兩孩政策后，提倡按政策生育。對自愿生育一個孩子的夫妻，不再發放《獨生子女父母光榮證》，不再享受獨生子女父母獎勵費等相關獎勵優待政策。之前已經領取《獨生子女父母光榮證》的，繼續按規定的條件、標準、年限，享受各項計劃生育獎勵優待政策。已經領取《獨生子女父母光榮證》要求再生育的，不再享受獨生子女父母獎勵優惠待遇，此前享受的不退還”⑦。按照這個原則，用于獨生子女獎勵的相關費用會逐步下降。

第二，計劃生育行政執法費用會大幅降低。在計劃生育工作“一票否決”機制下，各地區對計劃外懷孕和征收社會撫養費的投入成本巨大，但效果并不明顯，造成了計劃生育經費使用效率低下。“全面兩孩”政策實施后，計劃外懷孕和計劃外生育的情況將大為減少，各級政府不再需要像原來那樣投入巨大的人力物力阻止計劃外二胎，不但可以節約大量執法費用，還可以為基層計劃生育工作人員節省大量精力，減輕工作壓力，使他們更好地為育齡群眾提供懷孕、生育、撫養等環節的健康服務。雖然仍然存在針對超生征收社會撫養費問題，但實施“全面兩孩”政策后，違反計劃生育政策的比例（即不符合政策的三孩或多孩）將會大大降低，征收社會撫養費的執法費用也會大幅下降。也就是說，“以控制人口數量”為導向的經費投入將會大幅降低。

第三，以提高人口素質為導向的計劃生育公共服務投入應大幅增加。如前所述，隨著“全面兩孩”政策的實施，高齡孕產婦會明顯增加，發生孕產期并發癥的風險增大。優生優育、避孕節育、婦幼健康的咨詢指導以及免費的衛生計生服務項目落實等需要重點投入。

第四，以社會補償為導向的計劃生育家庭特別扶助資金投入應進一步加大。計劃生育家庭特別扶助對象是指城鎮或農村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養子女家庭的夫妻以及三級以上計劃生育手術并發癥人員。這些扶助對象為落實計劃生育的基本國策、促進我國人口與經濟社會的協調發展做出了重要貢獻。因此，隨著我國經濟發展水平的提升和“全面兩孩”政策的放開，應進一步加大扶助資金的投入，從而有效解決這類群體在生活保障、醫療、養老照料、精神慰藉等方面的困難和問題，確保其共享社會發展成果。

第五，基層計劃生育隊伍投入需要增加。有人擔心實施“全面兩孩”政策后就不再需要基層計劃生育隊伍了，這其實是一個誤解。國家衛生計生委副主任王培安指出：“全面兩孩政策關系到億萬家庭的幸福安康。要把這件好事辦好，計劃生育服務管理的任務不是減輕了，而是更重了，內容更豐富了，要求也更高了，要做好‘全面兩孩工作必須加強基層基礎工作，穩定縣鄉計劃生育行政管理、技術服務和群眾工作隊伍，保證各項服務管理工作落到實處。”⑧目前基層計劃生育設施和人員隊伍建設還需要進一步加大投入，主要包括人口和計劃生育服務設施修繕、流動服務車和設備運行維護、信息化建設、改善人口和計劃生育基礎條件、隊伍建設與人員培訓等支出。只有不斷加強基層計劃生育隊伍的能力建設，才能為“全面兩孩”政策提供有效的人員和設施服務保障。

六、“全面兩孩”政策對計劃生育服務

管理機制的影響“全面兩孩”政策對計劃生育服務管理機制的影響體現在兩個方面。

第一，計劃生育部門對育齡群眾的服務管理機制需要調整。在獨生子女政策背景下，計劃生育部門一直宣傳要將服務寓于管理之中，但是根本的目的還是管理，即通過提供免費服務來管理育齡人群，掌握孕情，避免出現計劃外懷孕和計劃外生育。這種服務管理機制的功利性強，提供計劃生育服務的“動機不純”，服務管理效果自然不好，計劃生育部門提供的免費服務也未必能真正滿足育齡群眾的需要。“全面兩孩”政策實施后，結合衛生計生的資源整合，計劃生育部門需要增強為育齡人群提供有針對性的計劃生育服務的意愿和能力，基層計劃生育工作人員也需要更全面、更客觀地了解不同階段育齡人群的需求，通過為育齡人群提供切實有效的計劃生育公共服務，加強健康服務宣傳引導，掌握出生人口動態信息，引導群眾合理安排生育，變過去的“我找人服務”為“人找我服務”，變被動為主動，不但可以提高工作效率，還將對計劃生育基層工作的服務管理機制產生根本性的影響。

第二，計劃生育部門與其他部門之間的協作機制將面臨挑戰。湖南省常德市于1982年率先實行“計劃生育一票否決制”并取得了較好成效，隨后，“計劃生育一票否決制”在全國推行。⑨過去，生育部門的“一票否決”是計劃生育部門與其他部門之間相互協作的“尚方寶劍”，各級的協作機制大多是以計劃生育部門牽頭的“目標責任書”式的齊抓共管機制。雖然現在“一票否決”是否保留尚未可知，但是，隨著“全面兩孩”政策的實施，以“控制計劃外懷孕和生育”為核心的“一票否決”的作用效果將會大打折扣。如果要想更好地為育齡群眾服務，衛生計生部門除了加強自己部門內部的資源整合外，還需要獲得其他同級政府部門的支持。衛生計生部門作為政府的重要服務部門，要思考如何以現代服務型政府的服務理念、服務技術與其他部門協同發展，形成以公共服務理念為引領的計劃生育協作機制。

總之，“全面兩孩”政策是國家根據我國當前的人口、經濟、社會、資源、環境的實際情況做出的重大人口政策調整，從“雙獨兩孩”到“單獨兩孩”，再到“全面兩孩”，我國人口政策的數次微調已經形成了新的人口政策導向。鑒于有些部門因種種原因仍沒跳出舊的思維模式，有效落實“全面兩孩”政策就需要相關部門變原來的“從緊”思維為“寬松”思維，變“人口是負擔”的傳統觀念為“人口是資源”的新觀念，用“與時俱進”的精神設計新形勢下的人口政策規范、價值取向和行動方式，樹立科學的人口價值觀、發展觀、問題觀和治理觀，形成現代人口治理機制，從而實現我國人口可持續均衡發展。

注釋

①《2015年出生人口同比下降32萬人》，《錢江晚報》2016年1月21日。②于學軍：《我國人口和計劃生育利益導向機制的理論與實踐》，《人口與計劃生育》2006年第2期。③⑦⑧《國家衛生計生委副主任王培安就實施全面兩孩政策答記者問》，國家人口和計劃生育委員會網站，http：//www.nhfpc.gov.cn/xcs/s3574/201510/b03bbb9da18044c299f673f0b84eeab1.shtml，2015年10月30日。④孔星星：《成就背后的代價：農村婦女節育手術并發癥群體生存樣態研究》，南京大學碩士論文，2011年，第34頁。⑤王存同：《中國計劃生育下的避孕節育：1970—2010》，《學海》2011年第2期。⑥顧寶昌：《要增強人口大勢觀》，《人口與發展》2016年第3期。⑨《衛計委專家委員梁中堂：社會撫養費應繼續征收》，網易財經，http：//money.163.com/api/15/1030/07/B75KCVSS00252G50.html，2015年10月30日。

責任編輯：海玉