農村基層治理的主體變遷與機制創新

摘要：農村基層治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎，新時期農村基層治理出現諸多新變化，涌現出不少新做法。廣東省珠三角地區農村基層治理由傳統村（居）支部書記和主任二元主體發展為多元主體，形成治理主體職能分離和黨的領導力增強雙重結構。農村基層治理主體職能分離后，在基層黨組織領導下，黨組織、村（居）委會、行政（綜合）服務中心（站）、經濟（聯）社、社會組織和群團組織的職責更為明晰，共同協調推進基層治理。執政的中國共產黨正由“權力型”政黨轉為“服務型”政黨，農村基層治理重心下移，基層服務日益專業化、職業化，村（居）經濟組織采用現代企業制度和網絡平臺運營監管集體經濟，社會組織形成“合力”新機制，發揮“鄉賢”等傳統政治資源在現代化轉型和基層治理中的積極作用。廣東省珠三角地區的新經驗為實現黨領導下的基層治理創新、推進農村基層治理現代化提供了思路借鑒。

關鍵詞：農村基層治理；動力結構；機制創新

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0006-06

基層治理是整個國家治理體系的基礎。創新基層治理體制與機制，是推進國家治理能力和治理體系現代化的內在要求，也是維護社會穩定與和諧的現實需要。從中央到地方省市，都非常重視農村基層治理結構的優化和水平的提高。自2010年實行農村綜合改革以來，廣東省珠三角地區基層治理出現了不少新情況、新做法，積累了不少經驗。農村基層治理結構和動力機制創新既能解決農村基層面臨的迫切問題，也能為實現國家治理體系和治理能力現代化提供重要實踐基礎和理論支撐。

一、農村基層治理主體變遷：二元到多元

農村基層治理結構、治理水平與經濟社會發展呈現正相關。經濟越發達的地區，基層治理的主體結構層次越多，治理體系越完善。中國農村基層治理通常由村（居）黨支部和村（居）委會二元主體構成，黨支部負責村（居）黨務和事務的核心引領，村（居）委會負責村民自治、發展村集體經濟及各項事務。根據實際情況，通常采用“一肩挑”或是“兩委分離”模式。2014年廣東省第六屆村委會、第五屆居委會換屆選舉，村（居）黨組織書記與村（居）委會主任“一肩挑”比例和“兩委”成員“交叉任職”比例均達到80%左右。①廣東省農村基層治理呈現治理主體由二元結構向多元結構的轉變，正逐步形成黨組織、自治組織、服務中心、經濟組織、群團組織、社會組織等多元主體構成的“黨委領導、多元主體協同、公眾參與、法治保障”的治理新格局。各類經濟社、經濟聯社、經濟合作社、社會組織、群團組織等基層治理主體發展迅速，在村（居）事務、基層治理中發揮著越來越重要的作用。②

收稿日期：2016-09-15

*基金項目：廣東省哲學社會科學規劃項目“新時期廣東省農村基層治理結構和動力機制研究”（GD15XZZ05）；中共廣東省委黨校（廣東行政學院）課題“健全廣東農村基層民主自治機制研究”。

作者簡介：郭麗蘭，女，中共廣東省委黨校科學社會主義教研部教授，副主任（廣州510053）。

1.集體經濟中的經濟社、經濟聯社、經濟合作社成為重要的治理主體之一

伴隨著農村向城鎮化、城市化的加速發展，廣東省珠三角地區的村集體資產以翻番速度增長，經濟社、經濟聯社、經濟合作社等各類經濟體快速發展，擁有過億資產的村集體不在少數。如東莞市2015年村組兩級集體總資產達1400億元人民幣，約占廣東省同級資產的三分之一，年純收入過百億元。③村集體經濟組織日益成為基層治理結構的重要主體。基層治理的矛盾焦點也由原來村（居）黨支部書記、村委主任之間逐漸轉移至各類經濟組織的社長或董事長身上。

2.社會組織在基層治理中的作用日益增強

社會組織作為新興基層治理主體之一，在廣東省珠三角地區治理格局中的作用日益增強。2011年廣東省社會組織培育和發展出現新高潮，民政部門采取多項政策支持和積極引導社會組織成長，如降低社會組織成立門檻，簡化社會組織成立審批手續，建立多類社會組織孵化器，助推社會組織快速發展。農村基層社會組織通過承接政府購買服務，社工、義工提供免費或有償服務等多種方式，正逐漸成為基層治理結構中的重要主體，實現了政府治理和服務的有效延伸。

二、農村基層治理動力結構的新形式

廣東省珠三角地區通過推行“政經分離”“政社分離”“選聘分離”等創新性做法，形成了基層治理的雙重動力結構。

1.“政經分離”

“政經分離”將村（居）政治屬性與經濟屬性做出區分，使黨支部、村（居）委會、經濟組織各司其職。推行“政經分離”最重要的前提是經濟發展較快，村（居）集體經濟增長體量足夠大，增量大到黨支部、村（居）委會難以繼續同時承擔集體經濟運營的職責，必須將村（居）集體經濟解放出來，采用市場化方式獨立運行。“政經分離”后，村（居）黨支部、村（居）委會、經濟社和經濟聯社服務的對象和職能也相應產生變化。黨支部服務對象為村內黨員，包括村（居）有選舉權的黨員和流動黨員、“兩新”組織（新經濟組織和新社會組織）中的黨員和其他由鎮（街）委托管理沒有選舉權的黨員；村（居）委會服務的對象為村（居）民，包括長期在村（居）居住的外來人員；經濟（聯）社或股份經濟合作社服務的對象為全體有股份分紅、有股權的村（居）民。“政經分離”實現了“公權”和“私權”的明確劃分，使村（居）黨組織、村（居）委會、經濟（聯）社三類組織各守本位，職能清晰。“政經分離”后，黨組織和村（居）委會從經濟事務中解脫出來，黨組織在更大范圍內統籌引領發展，以更超脫的身份領導和監督村（居）委會、集體經濟，黨組織的凝聚力得到全面提升。

2.“政社分離”

“政社分離”將村（居）委會與政府的行政職能、服務職能進行切分，使村（居）委會回歸自治屬性。從性質上看，村（居）委會屬于群眾自治組織，并不是最基層一級的政權組織。但實際上，村（居）委會承擔了大量鄉鎮基層政府下派的各項任務，成為中國基層政權的實際末梢。所有的政策和工作從中央經由省、市、縣至最基層的鄉鎮，最后都得通過村（居）委會傳達、落實到每一位村（居）民。“政社分離”將村（居）委會自治職能與政府的行政職能、社會服務切分，通過建立行政（綜合）服務中心（站）承接政府行政職能，讓村（居）委會回歸自治功能。

3.“選聘分離”

為配套“政經分離”和“政社分離”，實現黨組織對基層治理的有效引領，部分村（居）實行黨支部書記、村（居）委會主任、行政（綜合）服務中心（站）主任或站長“選聘分離”。村（居）黨支部書記兼任服務中心（站）主任，由黨員選舉和上級選拔產生，村（居）委會主任由村（居）民選舉產生。根據地方財力情況，村（居）委會和服務中心（站）工作人員獨立或不同程度交叉任職。“政經分離”“政社分離”“選聘分離”理順了農村基層治理主體間的關系，明確了各自的職責，形成了現代農村基層治理的新格局。廣東省珠三角地區基層治理方式不斷創新，正逐漸形成以基層黨組織為領導核心，自治組織為主體，行政（綜合）服務中心（站）為平臺，經濟組織為支撐，社會組織、群團組織為依托的基層治理新體系。這一新體系包涵雙重動力結構。一是基層治理主體職能分離結構。黨組織、村（居）委會、行政（綜合）服務中心（站）、經濟（聯）社、社會組織和群團組織各司其職，實現職能分離。二是黨組織領導力強化結構。基層黨組織是村（居）委會、行政（綜合）服務中心（站）、經濟（聯）社、社會組織和群團組織的領導核心，其他治理主體在黨的統領下分工協作，增強黨在基層的戰斗堡壘作用。

三、農村基層治理主體職責新界定

農村基層治理主體職能分離后，黨組織、村（居）委會、行政（綜合）服務中心（站）、經濟（聯）社、社會組織和群團組織的職責更為明晰，在基層黨組織的領導下，共同協調推進基層治理。

1.黨組織在農村基層治理中的職責

黨組織是農村基層治理的引領者，領導村（居）各類組織和各項工作的有序推進。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第一章第四條的規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；按照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”④。治理主體職能分離后，黨組織負責基層黨建及對村（居）事務、各類經濟組織、社會組織、群團組織的領導和監督。為在基層治理格局中更好地發揮領導核心作用，黨組織開展工作堅持主動作為，超前謀劃，將工作做扎實。⑤通過提高基層黨員素質，打造優秀基層黨員干部隊伍。通過帶領村（居）民發展經濟，實現村民富裕；提升服務力，促進基層和諧；凝聚基層人心，強化黨的領導力。

2.村（居）委會在農村基層治理中的職責

村（居）委會是農村基層治理的主體，實現了村民的自我管理、自我教育、自我服務功能。“政經分離”前，農村基層治理的結構為黨組織、村（居）委會、集體經濟組織“三位一體”的混合型管理模式。村（居）委會大多同時具有自治和運營集體經濟的職能。這種“三位一體”模式在經濟體量小、欠發達的村（居）運行較為合適。當經濟發展到一定程度，各項職能所需的專業化程度越來越高，若村（居）黨務、政務、經濟、服務等職能仍實行“一肩挑”，村（居）主任兼任村（居）黨支部書記、經濟（聯）社社長，則很難有精力負責多項工作，且權力也難以得到監管。因而各地根據實際情況，分類分階段推行“政經分離”“政社分離”，將基層自治組織、集體經濟組織、行政（綜合）服務中心（站）從“混合”轉變為“分離”。村（居）委會回歸其自治組織的法律屬性，負責帶領村民進行經濟建設和民生建設，配合服務中心（站）完成各項村（居）事務，推進基層治理的改革創新。

3.行政（綜合）服務中心（站）在農村基層治理中的職責

行政（綜合）服務中心（站）是農村基層治理的重要平臺，為村（居）民提供行政服務和公共服務。通過“政社分離”，設立村（居）行政（綜合）服務中心和工作站。村（居）行政（綜合）服務中心（站）承載著原來基層鄉鎮政府委派給村（居）的各類行政職能和公共服務職能，提供政務信息、便民服務等咨詢服務的“一站式”平臺，是政府公共服務在村（居）的延伸。服務中心（站）將村（居）委會從原來繁重的行政事務中解放出來，使其回歸自治功能。服務中心（站）的成立有利于政府公共服務下移，提升了政府的服務效能和社會服務的整體水平。

4.經濟（聯）社和各類經濟組織在農村基層治理中的職責

經濟（聯）社和各類經濟組織是農村基層治理的有效支撐，擁有村組集體資產的所有權和經營權，管理運營村集體資產。廣東省珠三角地區實行“政經分離”后，村集體經濟組織承擔經營管理集體資產職責，負責集體經濟組織成員的分紅和集體經濟的盈利，規范集體經濟走市場化、社會化之路。農村集體經濟組織領導成員不再與村民委員會領導成員交叉任職，人事上實現獨立。各類經濟社、經濟聯社、合作社的負責人由村（居）股民選舉產生，采取公司化運營方式，建立傳統和現代并存的多類監管平臺，形成了集體經濟組織管理的新模式。

5.社會組織和群團組織在農村基層治理中的職責

社會組織和群團組織成為農村基層治理的重要載體，拓展了傳統的基層治理范圍。社會組織和群團組織是國家治理能力和治理體系現代化進程中極其重要的力量，其發育、成長、成熟與地區經濟發展呈正相關。廣東省珠三角地區的社會組織通過承接政府購買服務，為村（居）民提供專業服務，培育了社會民主參與土壤，有效地推動了多元主體參與的基層治理格局的形成。農村基層治理創新的發展方向為：能自治解決的由自治組織解決，能推向社會的由社會組織承接。目前政府購買服務和社會組織承接服務的重點在社區法律服務、問題服務、居家養老、社會福利、綜合家庭服務、社會求助服務、公共衛生服務、公共就業服務、公共安全服務九大領域。⑥

四、農村基層治理的機制創新

隨著治理主體的多元化和治理職能的精準化，“黨委領導、多元主體協同、公眾參與、法治保障”的新治理格局逐漸形成，農村基層治理機制不斷實現創新。

1.黨的領導核心發生作用新機制

黨的領導力從基于政權基礎上的“硬權力”型領導發展為以服務為基礎的“軟權力”型領導。近年來，基層黨組織的領導力和戰斗堡壘作用有所弱化，黨員和黨員之間、干部和黨員之間、黨員干部與群眾之間不熟悉，黨組織對黨員和群眾的凝聚力下降。⑦農村基層治理中黨的領導核心作用尤為突出，現實需要倒逼黨的工作方式方法做出新調整。

黨的領導核心和凝聚力本質上體現在全心全意為人民服務的初心和宗旨上，體現在保持黨與人民群眾的血肉聯系上。在基層治理中，加強黨組織的戰斗堡壘作用，有以下幾種方式。

第一，通過駐點、“兩代表一委員”工作室制度聯系群眾，提升黨員聯系群眾、服務群眾、解決矛盾的能力，充分發揮黨員的先鋒模范作用。

第二，全面建立黨員志愿服務隊，以社會組織、義工服務為依托，以“黨員志愿服務+社工+義工”的服務方式，培育黨員的服務意識和奉獻精神。通過基層黨組織引領義工隊伍，與專業社工相結合，實現服務專業化。通過義工社工隊伍延伸和放大黨的影響，更好地發揮黨組織的領導力和凝聚力。⑧

第三，加強基層黨組織的組織建設，通過自我凈化提高黨員質量，提升黨的領導力、管理力、服務力、監督力，增強基層黨組織的戰斗堡壘作用。

2.重心下移的基層治理新機制

基層治理重心新下移指的是黨組織建設、村民自治、農村公共服務實現“重心下移”。

第一，村（居）黨組織建設重心下移。強化村（居）黨組織對基層各類組織的領導力，加強黨組織對股份社和經濟社的領導，在村小組和經濟社設立黨支部，擴大和實現黨組織的基層全覆蓋。村（居）黨支部升級為黨總支，在村級經濟組織、村民小組及“兩新”組織設立黨支部。其中，在村級經濟組織全面建立黨支部，由經濟社（經聯社）社委會成員中、監事會成員中和村（居）一級股東代表中的黨員組成，隸屬于村（居）黨組織領導；在村（居）“兩新”組織中，改進各類黨組織設置，構建區域化大黨建格局，在組織體系上確保村（居）黨總支對村（居）各類黨支部的統籌領導。將農村基層黨組織設置由“鄉鎮黨委—行政村黨支部”調整為“鄉鎮黨委—行政村黨總支—黨支部”。黨支部設在村民小組、村級經濟組織、“兩新”組織里，將村（居）中有威信、有群眾基礎的能人發展成黨員，擴大黨在農村基層的組織全覆蓋和工作全覆蓋。村（居）黨組織建設重心的下移可增強黨組織在基層的核心領導力。

第二，村（居）民自治重心下移。建立村組兩級“議事會”“理事會”“監事會”，完善由議事會理事會議事決策、村委會（村民小組長）執行、村監會監督的結構體系。議事會、理事會、監事會是對基層自治組織體系的完善和創新，具有合法地位，是行使議事、決事和監督的自治組織。通過村（居）民自治重心下移，形成“黨組織領導—村組兩級議事會議事—村民會議或村民代表大會決策—村（居）委會執行—監事會監督”的運行框架。要打造中國基層協商民主的治理體系，以村民自治為核心，以法治為保障，引導群眾參與議事，匯集村委會成員、企業代表、專業人士、鄉賢等形成的多元議事主體，對村（居）重大事務進行協商。村（居）民自治重心的下移有利于實現村（居）民參政議政、民主監督的自治功能。

第三，農村公共服務重心下移。建立縣、鎮、村三級社會綜合服務平臺，在行政村一級全面建立片區社會綜合服務站，把原來行政村的行政職能剝離出來，由行政（綜合）服務中心（站）承擔。公共服務重心的下移有利于提升基層公共服務能力。

3.基層服務機制創新

通過“政社分離”和“選聘分離”的制度設計，行政（綜合）服務中心（站）承擔政府下沉到村（社區）的行政性工作和公共服務。各地普遍采用“一站式”“一門式”服務，使得服務中心（站）成為服務群眾的重要載體和平臺。村（居）委會和服務中心（站）“分家”，有利于政府職能的轉變，保證了政府服務工作在基層的職業化、專業化及穩定性。目前廣東省珠三角地區村級服務站推行“一村一站”制，建立了行政服務、互助服務、市場化服務的綜合性、一體化服務網絡，把基本公共服務延伸到村組，極大方便了廣大人民群眾。同時，實踐中也出現了部分村（居）服務中心（站）業務不多、資源浪費的情況。為整合資源，有些服務中心（站）采用“多村一站”模式，或利用“互聯網+”“物聯網”建立“云平臺”和后臺服務器，采用訂單式服務方式整合資源，讓群眾享受更便捷的基層服務。

4.社會組織“合力”參與新機制

隨著經濟發展和社會轉型，社會利益分化和公民訴求日益多元化，政府作為公共服務供給主體的局限性逐漸凸顯出來，如公共服務供給有限、總量不足、結構不合理等，實現公共服務均等化面臨著諸多困難。因而，整合各類社會力量和社會資源、由社會組織承接部分公共服務職能、創造多樣化公共服務供給方式，成為農村基層治理現代化的發展趨勢。

政府通過購買或委托方式，以社會組織為載體，向居民提供免費或有償服務，形成了政府資源、公共資源和市場資源合力參與村（居）建設的基層服務模式。如深圳寶安桃源居社區將政府的公共服務、企業的商業服務與社會組織的公益服務融為一體，形成了“黨委領導、政府管理、企業資助、居民共建”的“三位一體”治理和服務模式。社區積極培育發展公益性民間組織，發展社區社會福利事業，資金主要來源于社區經濟、企業投資、社會贊助和居民互助。針對老年人、婦女、兒童、殘疾人等以無償形式建立相應的福利設施，為他們提供專門服務。社區設立發展服務中心，通過政府向社會組織購買社區服務、開展低償服務等方式，向居民提供社會保障。

通過構建社會組織現代運行體制、重點領域培育社會組織、向社會組織購買服務、財政扶持社會組織等措施，大力發展從事非營利性社會服務活動的社會組織，如居民社區業主委員會、志愿者組織、行業協會、農村經濟合作組織等⑨；充分發揮社團、行業組織和中介組織等提供服務、反映訴求、規范行為的作用。廣東珠三角的社會組織通過對基層社會資源進行有效配置，搭建起國家與社會交流平臺和利益整合平臺，減少公共決策與社會成員多元利益訴求之間的矛盾沖突，對于維護基層穩定，促進基層有效治理起著積極作用。

5.經濟（聯）社運營新機制

實行“政經分離”后，農村集體經濟均采用股份合作公司或股份制、經理人制度、委托經營等現代企業制度，在改革實踐中探索集體經濟發展新形式，實現了集體資產增值和集體經濟良性發展。村（居）集體經濟探索實行“兩確權”“固化股權”“出資購股、合理流動”等各類創新性做法，建立現代產權制度和集體資產運營新機制。村（居）民通過“兩確權”，即農村集體資產產權確認和農村經濟組織成員身份確認，參與村集體經濟的收益分配。“股權固化”至戶，即將村級集體資產折股量化無償地配給到農戶并將之固化，推行“增人不增股，減人不減股”的政策，股權由原來的個人享有轉變為戶內成員共同享有，保障了集體成員參與土地分紅的相對公平，較好地兼顧了各種群體的基本利益，避免了因股權調整帶來的矛盾沖突。“出資購股、股權合理流動”，即讓農民持股進城，完成“農”到“居”的身份轉變，為農村產權合理流動提供了政策支持，加速了農村產權市場的形成。通過完善農村集體資產管理體系，以信息化、網絡化為載體，建立農村集體資產管理交易平臺、農村集體經濟財務監管平臺、農村集體經濟組織成員股權（股份）管理交易平臺三大管理平臺和紀檢監督平臺，形成農村集體資產的有效監管機制，實現農村集體資產的集中管理、公開交易，有效防止了村（居）干部的“權力尋租”，促進了農村集體經濟良性發展，保證了集體資產效益的最大化。⑩

6.傳統政治資源的開發利用

創新傳統政治資源載體，成立“鄉賢慈善會”“家鄉建設委員會”等新型社區組織，利用宗祠等傳統政治文化媒介，把鄉村治理傳統與基層組織建設結合起來，實現鄉規民約、鄉風民俗的現代化轉型與當代治理創新。

在中國農村向城鎮化、城市化演進，傳統農業社會逐漸走向現代工業社會，法治化不斷加強的進程中，傳統倫理規范的作用相對弱化，但德治、禮序的宗族結構并未退出鄉村治理結構，它們仍在鄉村治理中發揮著積極作用。如廣東省佛山等地，利用傳統政治文化資源，成立了自我互助的村組“鄉賢慈善會”、新農村建設的“家鄉建設委員會”的“兩會”新型社區組織，實現了鄉規民約在農村基層治理中的回歸與創新。佛山市三水區利用宗族祠堂的場地和凝聚力，打造“四合一”的新陣地，即黨建新陣地（黨支部建在宗祠）、自治決策新中心、社會組織孵化新基地、文體活動新中心。通過宗祠等傳統媒介，建立新的政治參與和基層治理平臺，發揮傳統政治資源優勢，打造新時期黨建引領基層組織建設新陣地。通過培育文明鄉風、優良家風、新鄉賢文化，發揮優秀傳統文化在鄉村治理中的積極作用，彰顯傳統政治資源的當代價值。

五、結語

新時期廣東省珠三角地區通過農村綜合改革，形成了農村基層治理的新動力結構和新機制，這些新探索對于全國農村基層治理的改革具有重要啟示。一是伴隨著經濟社會發展，農村基層治理主體和結構發生著變化，但在不同發展階段不同地域治理主體和動力結構究竟應采取何種方式，需具體情況具體分析。二是農村基層治理主體和結構無論呈現何種多樣性和差異性，都需牢牢把握“一個中心”，即凸顯中國共產黨在基層治理結構中的核心地位，這是有序推進農村基層治理最重要的方向保證。三是農村基層治理各類主體及其職能都必須在現代治理的法治框架和制度規則體系內運行，確保公開、透明、公正。四是積極開發利用中國傳統政治資源是實現農村基層治理良性發展的一個有效途徑。

注釋

①劉志才：《廣東動員部署全省村（社區）“兩委”換屆選舉工作》，《中國社會報》2013年11月21日。②于建嶸：《社會變遷進程中鄉村社會治理的轉變》，《人民論壇》2015年第14期。③徐建華：《以改革創新推動農村集體經濟轉型發展》，《學習與研究》2013年第10期。④《中華人民共和國村民委員會組織法》，中國法制出版社，2010年，第3頁。⑤⑦萬銀鋒：《城鄉結合部基層黨建：特點、困境與路徑》，《中州學刊》2016年第1期。⑥《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，人民出版社，2016年，第175頁。⑧舒泰峰等：《村治之變——中國基層治理南海啟示》，北京大學出版社，2014年，第78頁。⑨《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012年，第38頁。⑩鄧偉根、向德平：《捍衛基層》，華中科技大學出版社，2012年，第91頁。

責任編輯：浩淼思齊