論經濟新常態下的政府職能轉變

高衛星

摘要：經濟新常態具有經濟與政治二重屬性，具體表現為經濟增速放緩、社會與政府治理壓力凸顯的階段性特征。適應階段性特征，政府職能轉變的目標是建設法治政府與服務型政府，本質則是權力與權利關系的理順，內容主要包括政府向市場放權、政府與社會共治、政府內部權責關系劃分三個主要方面，具體的實現機制是行政審批機制、服務購買機制、行政權力運行機制及政府績效評估考核機制。

關鍵詞：經濟新常態；政府職能轉變；實現機制

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）11-0001-05

2014年5月習近平同志在河南考察時首次提及中國經濟發展進入新常態。經濟新常態有幾個主要特點：一是經濟從高速增長轉為中高速增長。二是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。事實上，經濟新常態不僅表現為經濟增速放緩、從追求發展速度向注重結構優化轉變的階段性特征，更伴隨著社會問題增多、政府治理壓力凸顯等衍生問題。

從政治學視角來看，經濟新常態具有經濟與政治二重屬性。由于“政治改革具有特殊的重要性，中國領導人現在看到了其社會的日益活躍和分化。他們的基本應對措施是對政治程序作出調整，以理解社會和經濟需求，并作出有效的反應，指導國家度過快速的經濟和社會變革階段，正如他們通過限制對非根本性問題的干預而千方百計地提高政府效率那樣”①。因此，本文所要解決的問題是，探討在經濟新常態這一經濟社會發展的新階段政府職能轉變面臨的新環境，新環境下政府職能轉變的目標與內容以及實現政府職能轉變目標需要建立并完善的具體實現機制。

一、經濟新常態下政府職能轉變面臨的新環境

新時期中國最鮮明的特征是改革開放。30多年來，中國經濟保持了高速增長態勢，社會、政治等領域不斷進步，但是，同時期各個領域的成績與問題相互交織，經濟與政治相互聯系。經濟新常態既是對于經濟發展階段的綜合性描述，同時在很大程度上也是對于經濟增速放緩、從追求發展速度向注重結構優化轉變這一過程中經濟、社會、政治發展總體特征的概括。從深層次來看，經濟新常態下政府職能轉變面臨的內外部環境不僅有市場經濟發展因素的約束，而且包括了在這一特定歷史發展階段社會治理以及政府自身建設多重任務的疊加。

首先，從市場經濟發展角度看，伴隨著生產成本上升、投資收益率下降、國內消費不振、出口導向型增長不可持續，中國經濟進入了“新常態”這一階段。這意味著政府職能范圍與工作重心亦需相應作出調整。比如，技術進步方式的變化、投資收益率的下降同時表明了產業結構不斷更新與技術不斷升級的變遷過程。在這一過程中，政府一方面要做好“加

其次，從社會治理角度看，經濟新常態表明了經濟發展步入了以諸如增長率下降、消費占比增加等為特征的新階段，但新常態下的經濟發展不是“獨奏曲”，而是“協奏曲”。經濟新常態這一歷時性過程應當是消費需求逐步成為主體、城鄉區域差距逐步縮小、居民收入占比上升、發展成果惠及更廣大民眾的過程。從現代化理論來看，“二十世紀社會主義國家通過國家指導下的經濟——社會計劃來推動現代化，由于欠發達國家經濟發展的起點較低，一旦通過國家政權的作用來推動經濟發展，極易造成一個時期內經濟的高速增長，使人們的最初期望得到滿足”②。但問題是，在薄弱的工農業基礎之上優先發展經濟，政府履行經濟職能為國家發展提供了重要物質基礎，卻也導致了社會職能等其他類型政府職能的功能弱化。比如全國性公共物品總體供給不足，基本公共服務尚未得到均等化提供，單純注重經濟利潤忽視生態保護導致一系列環境問題的滋生。更為重要的是，經濟增長帶來的失調會給各個階層和群體提供不同的機會。某些社會群體抓住了機會率先獲得利益，但卻以犧牲其他社會群體利益為代價。

最后，從政府自身角度看，在新常態背景下，政府實際上面臨著“掌舵者”與“劃槳手”雙重角色壓力。一方面，在新的發展階段繼續推動經濟平穩持續發展、完善社會保障制度、健全公共服務體系、加強環境保護，政府是協調市場、社會各方力量的主要推動者；另一方面，在本體層面，政府作為“劃槳手”，其自身職能設定與層級間權責關系劃分也顯得尤為關鍵。這是因為，當前政府自身在職能轉變過程中還繼承了一定的“歷史遺產”，其既有積極的效用，又有遺留的問題，總體表現為四個方面的特點：一是職能轉變的主要目標任務是更好地服務于社會主義市場經濟建設，發揮社會主義市場經濟體制優勢。在某種程度上，改革開放早期階段，政府是以經濟建設職能的履行為主，追求效率優先。二是職能轉變的主要方式是注重機構數量與人員編制調整。也就是根據經濟社會發展需要，通過機構改革，配置宏觀調控、市場監管、社會管理相關部門與人員，“但機構改革作為‘階段性改革‘任務型改革和‘被計劃的改革，由于未能從整體結構、組織性質層面實現政府作為國家體系一個環節的職能設定，最終未能及時完成職能的轉變，反而導致實踐上一系列問題的產生”③。三是職能轉變的主要內容集中于中央向地方放權、政企分開、政事分開、政社分開。四是政府職能轉變過程中，政府層級間、特定層級政府內部權責關系劃分缺乏制度化、法律化約束，彈性較大、模糊性強。

可以看出，經濟新常態下政府職能轉變面臨著包括市場、社會及政府自身“歷史遺產”等多重因素相互疊加的內外部環境，從事實上成為當下政府職能轉變的邏輯起點。這些內外部環境因素影響了政府職能轉變的目標與內容。

二、經濟新常態下政府職能轉變的目標與內容

一段時期以來，國內學界對于政府職能轉變的目標指向與主要內容進行了分析與探討，并形成了不同觀點。諸如：政府職能轉變的目標是形成“小政府、大社會”的政府與社會關系模式；政府職能要實現從“全能型”向“有限型”的轉變，做到“不越位”“不缺位”“不錯位”；政府職能轉變的目標是建設責任政府、服務型政府、法治政府、有限政府、透明政府。2015年我國的《政府工作報告》也提出要加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。

事實上，由于“政府職能是由政府職權與政府職事結合構成的，是政府職權承擔和實現職事的函數”④，因此，政府職能轉變的核心是職權與職責的合理劃分，本質是權力與權利關系的調整。進一步講，權力與權利關系調整的主要目的在于明確政府、市場主體、社會組織、公民之間的利益關系，劃定范圍與邊界，使政府做到依憲施政、依法行政，實現權力運行規范化，使公民權利得到有效保障。

黨的十八屆三中全會指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。換言之，政府職能轉變的目標在內在邏輯上體現為兩個方面的辯證統一：一是建設法治政府。將憲法和法律作為政府行為的基本依據，嚴格依照憲法和法律賦予的權限履行職責，保證公共權力運行規范化。這是因為，政府權力本質上是一種公共權力，“從它誕生的那一天起，就蘊含著深刻的內在矛盾——作為社會整體的代表與被社會中少部分人占有之間的矛盾，即根據社會性質所產生的履行公共管理職能的需要與公共權力的握有者的特殊利益的需要之間的矛盾”⑤。而化解公共性與特殊性之間的緊張，從根本上來講需要特定的外部規范。二是建設服務型政府。建設服務型政府從內在邏輯上體現了政府對于市場、社會及公民主體權利的尊重。因為權利“意味著利益得到法律的保護，選擇具有法律效力，商品和機遇在有保障的基礎上提供給個人，意味著表達某種要求的一種特定的正當理由，即一種基本的道德原則，該原則賦予諸如平等、自主或道德等基本的個人價值以重要意義”⑥。在經濟新常態背景下，正確處理政府權力與市場、社會及公民主體權利之間的相互關系，構成了政府職能轉變的最終目標，也決定了職能轉變的主要內容。

首先，政府向市場放權。伴隨著中國改革開放的持續深化，在政府職能轉變過程中，政府逐步向市場放權，但這一過程也始終面臨著傳統政治經濟體制與現實經濟發展需求之間的內在矛盾。在經濟體制市場化改革之前，是國家對社會和經濟的完全控制。社會生活的幾乎所有方面，都由政府控制，經濟是指令性的計劃經濟，國家通過行政手段控制一切經濟活動。自1978年實行改革開放之后，中央及地方各級政府逐步向市場放權，減少政府干預，保護私人產權，但這一過程也是伴隨著收放反復并漸進展開的過程。鄧小平曾多次呼吁：“權力不下放，企業沒有自主權，也就沒有責任，搞得好壞都是上面負責。全部由上面包起來，怎么能搞好工作，調動工作積極性？”⑦與此同時，“計劃”這一帶有極強政府行政指令色彩的行為方式一直得到延續，“改革在許多方面帶有與蘇聯和東歐國家相似的‘市場社會主義改革色彩，如1979年提出‘以市場調節為輔的計劃經濟、1984年提出‘有計劃的商品經濟、1987年提出‘國家調節市場，市場調節企業的發展措施，直到十四大開始，才正式明確了市場為基礎性資源配置方式的轉型模式”⑧。

在經濟新常態這一歷史發展階段，政府向市場分權實質上是從權力與權利關系角度，重新明確界定政府、市場各自的范圍與界限，重新激發市場活力，為政府“正位”，使市場“歸位”。黨的十八屆三中全會指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。事實上，結合當下企業和企業家主體在登記注冊、投資融資等方面面臨的實際困難，政府取消、簡化和下放審批權限與程序的程度在某種意義上就決定了市場本身潛力發揮的程度，事關經濟結構調整與發展方式轉型。

其次，政府與社會共治。如果說近幾十年來政府職能轉變是按照經濟職能優先，然后是社會職能、生態文明建設職能的價值序列排列的話，那么，隨著市場經濟的發展，在工業化、城鎮化等進程中所衍生的一系列非均衡性問題應該得到人們及時重視并加以有效解決。這是因為，市場機制作用的發揮本身也是一把雙刃劍。卡爾·波蘭尼認為：“自我調節的市場的理念，是徹頭徹尾的烏托邦。除非消滅社會中的人和自然物質，否則這樣一種制度就不存在于任何時期；它會摧毀人類并將其環境變成一片荒野。”⑨伴隨著市場機制的運行，社會公民的生存發展等基本利益也受到了挑戰。“一般而言，經濟進步總是以社會混亂為代價的。如果混亂的程度過大，共同體就必然會在這個進程中被瓦解。對自發性進步的盲目信仰牢牢控制了人們的頭腦，一味追求無限制、無約束的社會變遷，人們的生活受到了可怕的沖擊。確鑿無疑的是，若不是保護主義的反向運動（counter movement）阻滯了這個自我毀滅機制的運行，人類社會可能早就煙消云散了。”⑩

因此，在經濟新常態背景下，隨著市場力量的擴展，政府需要重新通過保護性立法及其他干預措施，實現對社會運行的再維護，包括社會組織的逐步培育、財富的再分配、公民基本生存權益的保障。有學者認為“1999年以后，中國出現了經濟與社會再掛鉤的現象，2002年以前，經濟建設依然是優先的考慮，2002年開始，財政支出的頭三項基本都是社會政策，越往后，社會政策的色彩越濃”。這也反映了政府職能轉變的主要方向與內容。

最后，政府內部權責關系劃分。一方面，政府職能轉變需要重新明確并合理劃分中央與地方、不同層級政府間的權責關系。“進一步增強中央政府宏觀調控職責和能力，適度加強中央事權和支出責任，部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權。加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護職責。”也就是說中央要有權威。從歷史發展的經驗來看，中央沒有權威，必然導致地方各行其是，社會經濟混亂。地方要有行動，有效承擔地方公共服務等基本職能。另一方面，從政府權力規范化運行及有效保障公民權利角度看，新常態下政府職能轉變還需要實現政府部門之間行政權力與責任關系的明晰，而非簡單的機構與人員調整，必須繼續推進政府科學決策、民主決策，加強政府信息公開，完善行政監督機制，保障公民知情權、監督權的有效運用。

三、經濟新常態下政府職能轉變的實現機制

如果說在經濟新常態這一經濟社會發展新階段，政府職能轉變面臨的新環境影響了政府職能轉變的目標與內容，那么，實現上述政府職能目標，關鍵在于建立并完善一系列適合中國國情并切實有效的實現機制。從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局著眼，經濟新常態下政府職能轉變過程中具體的實現機制至少包括了行政審批機制、服務購買機制、行政權力運行機制及政府績效評估考核機制。

首先是行政審批機制。行政審批機制改革著眼于正確處理政府與市場之間的相互關系，通過取消、簡化和下放審批權限，優化審批程序，重新界定政府的權力邊界，規范政府權力運行。與此同時，通過減少政府對于微觀市場的過多干預，維護市場主體正當權利，激發企業和企業家的創造活力。這有助于在經濟新常態背景下調動大眾創業、萬眾創新的熱情。從發達國家市場運行的一般經驗來看，行政審批機制的運行是一體兩面的過程：一方面，通過行政審批機制改革推進市場準入模式創新，簡化政府流程，也就是“法無禁止皆可為”，可以有效激發市場主體參與動力，增強企業主體創新驅動能力；另一方面，政府審批機制改革并非表明放任自由市場，而是要突出加強對于市場的事中事后監管，也就是要明確“責任清單”，從而鼓勵充分競爭，實現優勝劣汰。

其次是服務購買機制。在新常態背景下推動經濟平穩發展，既是充分發揮市場主體潛力的過程，又是協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的過程。實現上述多重目標，離不開基礎設施等公共物品的有效供給、離不開基本社會保障體系的逐步完善，而完善的公共服務體系建設，單靠政府力量往往顯得捉襟見肘。興起于20世紀70年代末的新公共管理運動通過引入企業精神來改革公營部門，無論于理論還是實踐都對服務供給產生了重要影響。政府應該集中精力做好決策工作，而把具體的服務性工作發包給私營企業和非營利機構去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策吸引競爭者，保持最大的靈活性來應付變化著的環境。實際上，在出口導向型增長不可持續的情況下，推動市場主體、社會組織參與公共服務供給，可以有效盤活社會資本，擴大國內需求，開發市場潛力，拉動經濟增長。因此，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，可以通過BOO（build—own—operate，即建設—擁有—經營）、BOT（build—operate—transfer，即建設—經營—轉讓）、BOOT（build—own—operate—transfer，即建設—擁有—經營—轉讓）、BLT（build—lease—transfer，即建設—租賃—轉讓）、BTO（build—transfer—operate，即建設—轉讓—經營）等方式提供公共產品與服務。

再次是行政運行機制。行政運行機制既涉及中央與地方政府部門之間權責關系的劃分，又包括行政部門內部權力運行制約機制。在中央與地方權責關系劃分方面，一是加強中央政府宏觀調控職責和能力。建立統一完善、競爭有序的國內市場體系，規范市場運行秩序，反對地方保護主義，提高資源配置效率。增強中央政府關于環境保護、土地開發、能源投資、產業調整等方面的規制能力，以適應新常態下社會“反向運動”的客觀要求。二是增強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護職能，中央政府可以通過轉移支付等形式予以保障。在行政部門內部權力運行制約機制方面，應實現縱向與橫向兩重維度的職能優化。一方面，優化縱向間政府層級組織結構，結合實際適時推進省直管縣管理體制，優化政府層級。另一方面，合理調整政府橫向間部門關系，有序穩妥推進大部門制改革，在行政部門之間實行決策、執行、監督相互分離、相互制約的行政運行機制，建立專業執行機構，完善科學決策、民主決策的結構與功能設計，推進政務公開，加強人大、司法、行政及社會監督，防止權力濫用。需要指出的是，中央與地方政府部門之間權責關系的劃分，以及行政部門內部權力運行制約機制的建立和完善，都要通過國家法律和制度的形式予以明確，形成“權力清單”與“責任清單”，實現權力運行的規范化。

最后是完善政府績效評估考核機制。績效評估是對一定行為（包括作為和不作為）之于預期目標的效果進行評判、估量、測算的各種活動的統稱，是人們理性自覺意識中的反思精神的體現。績效評估體系主要包括四個方面的指標：經濟、效率、效果與公平。在經濟新常態背景下，建立并完善政府績效評估考核機制具有如下幾個方面的意義：其一，可以“倒逼”各級政府在推動經濟發展過程中實現從注重數量到注重質量的轉變，將工作重心轉移至調結構、促改革上來；其二，可以設定環境、民生、公民幸福感、政府回應性等多重約束性指標，推動政府職能從經濟優先到同步加強公共服務、市場監管、社會管理及環境保護的轉變；其三，可以為各級主管部門深入推進行政問責工作提供具體依據，有效治理為官不為、懶政怠政等“衙門頑疾”；其四，可以同時吸納公民、社會組織作為評估主體，實現評估主體多元化，公民可以有效參與到公共事務之中，這對于改進政府機構與人員工作作風、推動政府職能轉變都具有積極促進作用。

注釋

①[美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，中國社會科學出版社，2010年，第340頁。②[美]西里爾·布萊克：《比較現代化》，楊豫、陳祖洲譯，上海譯文出版社，1996年，第20頁。③何艷玲、李丹：《機構改革的限度及原因分析》，《政治學研究》2014年第3期。④王浦劬：《論轉變政府職能的若干理論問題》，《國家行政學院學報》2015年第1期。⑤周光輝：《論公共權力的合法性》，吉林出版集團，2007年，第3頁。⑥[英]戴維·米勒（英文版主編）、鄧正來（中文版主編）：《布萊克維爾政治思想百科全書》，中國政法大學出版社，2011年，第500頁。⑦《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第160頁。⑧景維民等：《經濟轉型深化中的國家治理模式重構》，經濟管理出版社，2013年，第296頁。⑨⑩[英]卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮剛、劉陽譯，浙江人民出版社，2007年，第3、6頁。王紹光：《波蘭尼〈大轉型〉與中國的大轉型》，三聯書店，2012年，第103—104頁。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第18頁。