警權統一與派系政爭

摘 要：警察總監是南京國民政府于1931年對中央警察組織的改組，它從建立到流產僅數月。胡漢民被扣后引發的寧粵對峙是其設立的導火索，抑制奉系內政大權是直接動因，以警權統一實現國家集權是根本原因。蔣介石需聯合奉系來抗衡粵派主導的反蔣聯盟，這使警察總監走向終結。其“立”與“廢”的史實背后展示了警權統一與派系政爭的運作及其互動。

關鍵詞：警察總監，政治斗爭，警權統一，派系政爭，吳鐵城

中圖分類號K26 文獻標識碼A 文章編號0457-6241（2016）20-0049-07

作為民國政治史上并不起眼的一個小事件，1931年警察總監的“立”與“廢”并未引起史界的任何關注。本文圍繞此事件展開的論述，目的并不在于對其基本史實的考證，而是試圖發現其背后警權統一與派系政爭的歷史主題。警權統一與派系政爭在民國政治中不是孤立存在的，它提供了研究派系政爭的一個新的視角，兩者的運作及其互動均有著一個共同的歸宿，即成功實現南京中央政權的集權統治。

一、內在的訴求：警權統一

1931年3月11日，國民黨中央政治會議第265次會議決議在行政院下設警察總監，掌理全國警政，特任吳鐵城為警察總監；①13日，經第14次國民政府會議討論，形成正式決議。②16日，國民政府發布第154號訓令，全文如下：

令立法院，為令遵事，查警政良窳，攸關治績，貴有完善組織，統一規劃，庶幾政令推行，可無迂回岐出之虞，訓練編配，得收整齊劃一之效。現在我國警察制度，內外組織未充，當茲訓政時期，舉凡清查戶口，辦理自治諸端，有待于警務機關之努力協助者至多，自應及時改制，用明統系，特于行政院之下，設一警察總監，使掌理全國警政，自首都警察廳以及各省市公安機關，兼受其指揮監督，應由該院本此原則，擬具組織章制，修正關系法規以利施行，案經中央政治會議第二六五次會議決議通過，函交到府，除分行行政院外，合行抄發原件，令仰該院遵照辦理此令。國民政府指令。③

27日，立法院法制、軍事兩委員會第15次聯席會議決議起草警察總監組織章制并修正相關法規；次月10日，兩委會確定召集人與起草人，正式啟動起草與修訂工作。設置警察總監主要是蔣介石的個人意圖，其內在原因在于警察組織的渙散與警權的分散狀態不利于南京國民政府實現國家政權的統一。

蔣介石深諳警察的重要作用，他經常親臨各警察機關與警察學校作訓話。早在1928年2月，蔣第一次下野后正式復職的當月，就來到首都公安局，表揚了南京警察在效忠黨國上表現出的堅定，并訓話稱：

警察在國家的地位，比軍隊還重要，軍隊只是對外，在國防上保護國家，警察都是對內，要在國內維持秩序，保護百姓的生命安全。①

“攘外惟軍、安內惟警”是蔣對警察重要性的一貫認知。他還直接指令警政的改革。1928年11月，視察各省軍政的蔣在江蘇新浦師次之時，看到“地方警務改由業務叢脞之民政廳直接統轄，實難兼顧，地方治安有日漸廢弛之趨勢”，即致電文官長古應芬，提出“各縣警察應統歸各該省警務處整頓訓練，其已有警務處者，仍舊保留，無者應即設立”，并責由內政部擇薦各省警務處長人選。②同月，蔣又致電行政院長譚延闿：

各地警察由民政廳管轄似欠妥善，主仍恢復舊日各省警務處，俾專責成。③

蔣對警察作用的深刻認知與對警政的直接關注，無形中推動警政建設成為國民政府的重要任務，也促使警政建設擺在了內務行政的關鍵位置。

1928年2月，《內政部組織法》頒行，改北洋時期的內務部為內政部，下設警政司，具體掌理全國警政。④10月3日，內政部公布《各級公安局編制大綱》，一律廢除北洋政府遺留的警察機構，“各省會、各特別市、各市、各縣應設公安局”。⑤首都警察組織也經數度更名并調整隸屬關系，次年10月23日，《首都警察廳組織法》公布，首都公安局改為首都警察廳，直隸于內政部。針對各省警政，蔣介石親令內政部，恢復國民革命以來相繼裁廢的各省警務處。1929年6月27日，《省警務處組織法》公布，通令各省一律遵行。

初建的南京政府針對警察組織自上而下的改組，形式上看，成效很明顯，但從實質上觀察，依然存在兩個主要問題。

一是警察組織架構偏低。各省、市、縣警察組織已作較大調整，但作為統攬全國警務的最高警察機構，警政司級別偏低、職權有限，這種底大頭小的架構使中央難以領銜地方。不單如此，中央警察組織對各省警察機關形成縱深影響。與中央對應，省最高警察機關警務處下設于省民政廳，與北洋時期直隸省政府相比，行政效力不可同日而語。以致相當長時間，全國警官銓敘普遍等級偏低、薪俸待遇與普通行政官員相差不少。

二是法令變通執行。警察組織法令多重新厘定，從立法來講已經較為完備，但在執行環節，各地因特殊情形紛紛請求變通辦理。如《省警務處組織法》頒布后：

河南遵令設置，但旋即裁撤。東北方面，仍沿從前舊制，以警務處直隸于省政府，對于新制，請求緩行。而鄂贛等省，則以經費支絀，相繼呈請緩設。⑥

鑒于這種情勢，1930年11月，內政部作出妥協，通令“設立警務處必要之省，應歸民政廳直轄，其未經設立者從緩設”。⑦由此，各省依據地方情形，各自為政。如山西、察哈爾、綏遠等省設置全省公安管理處或公安管理局；東北各省設置警務處，直隸于省政府；江蘇、浙江等省設置保安處，地位與民政廳平行。⑧《省警務處組織法》的法律效力幾乎蕩然無存。市縣警察組織亦同，《各級公安局編制大綱》頒布實施后，一些經濟困難，稅收較少的縣政府為節省經費，未設縣公安局，而改設公安科。新疆等省區地處邊陲：

財政艱窘，警察未能辦理完善，機關亦未能普遍設置，僅于省會設置公安局一處，各縣均設置警兵，未設公安局。⑨

如此，各級各地警察組織隸屬不一、名稱多樣、樣式不等，縱向無法指揮，橫向難以互通。對此，有人向中央政府表達失望之情：“上下組織不相聯系，則機關麻木，運用何從。雖有政令，安所施耶？”⑩

這兩個問題呈現了“中央警察機構職權狹小，無力領導地方警政；地方警政不一，無以接受中央統一指揮”的表象，而它實質上反映了內在的警權分散。作為承擔推行國家政令、維護社會秩序與加強社會管控職責的警權，是國家政權的重要內容，它直接影響到中央對地方的控制力。南京國民政府要滿足訓政時期加強政權統治與政治建設的需要，必須建立起高度統一的警權。而警權統一的實現，則要依賴中央警察組織的重建，擴展其職權，增強其領導力。正如時任警政司司長陳奉璋所說：

在中央與地方形成一貫的系統，綱舉目張、精神貫徹，中央總其成，地方分其責，如身使臂，臂使指，運用既經敏活，成效自屬易見。①

二、直接的動機：安粵抑奉

（一）安撫粵派

1931年2月28日夜，蔣介石扣押胡漢民；3月11日，國民黨中央政治會議決議在行政院下設警察總監；當日夜，蔣在日記中寫道：“推吳鐵城為警察總監，以安粵籍同志之心也。”②從此觀察，為挽回胡漢民被扣事件造成的惡劣影響應是警察總監設立的導火索。但蔣為何要安撫粵派？要理解蔣的這套政治動作，就須從胡漢民被扣后粵派的反應說起。

自張發奎、黃琪翔在廣東失勢后，汪派在粵已無立足之地，胡派在粵勢力最雄厚，黨政軍各界都有，其代表人物為古應芬、鄧澤如、蕭佛成、林云陔、李文范、劉蘆隱、胡毅生（胡之胞弟）等人，都以國民黨元老自居，奉胡漢民為正統。③

扣留被奉為正統的胡漢民，粵派自然會有激烈反應。

消息傳到廣州，軍政各界都極震動，且大惑不解。一時謠諑繁興，紛紛揣測不一。④

繼而“大家無不怒形于色，都以行政院長扣留立法院長，毀法亂紀，中外所無，紛紛表示憤慨”。⑤粵派的反應引起已大權在握的蔣的充分重視，關鍵緣由在于蔣與粵派的復雜關系與實力構成。

蔣手握軍權與政權，但在革命過程中造就的大批粵籍黨國領袖的革命正統意識和地位仍然穩固，在老一輩同志眼中，蔣仍被認為是軍事的，而非政治的人物，在國民黨內仍無法替代汪精衛與胡漢民的領袖地位。⑥以廣東人為主導的胡派、汪派、太子派以及西山會議派等諸政治派系依然對蔣的黨權與黨統地位形成挑戰，廣東作為革命策源地的影響力不容小覷。

寧漢對峙期間與南京國民政府統一全國后，蔣一直借重粵籍要人協助其樹立中央威望與軍事統一。⑦基于這種政治現實與歷史淵源，面對粵的抗議，蔣不得不一改以往對異己勢力武力討伐的做法，始終主張政治解決，《大公報》對此有所解讀：

廣東與國民黨之關系最悠久最重大也！夫使單為軍事的異動，出兵討之足已，若其事涉及幾多著名黨員，而其地又為黨的發源地之廣東，則已非僅一軍事問題，而為黨內重大之政治問題，非僅兵力所能解決者矣，不能不希望現在黨國負責諸公，務須由黨的方面設法解決政治上之糾紛，勿竟因此失去許多著名粵籍黨員，以自弱其歷史的基礎。⑧

蔣以警察總監職賦予吳鐵城，目的在于拉攏與安撫。吳鐵城，生長于江西九江，但其祖籍為廣東香山，北伐前后又長期履職廣東，與粵派尤其是孫科淵源頗深。極重地域因素的蔣并未將吳納入嫡系，而更多地將其劃歸粵派陣營。⑨但不同于其他粵派人物的是，吳長期履職中央，尤其在東北易幟與中原大戰期間，吳的功績可說是“說張歸蔣易旌旗，三寸曾擋百萬師”，①為蔣中央政權的統一屢建奇功，蔣對其外交才能極為欣賞。這種兩面關系與特殊才能，正為蔣試圖緩和寧粵的緊張關系所倚重，便一面以高職賦予粵派色彩濃厚的吳，試圖安撫其他粵人的對抗心理；一面則可繼續發揮其外交才能，“既以和平統一，謀東北之歸附，復以和平統一，作寧粵之調停”。②

蔣用警察總監向粵派表達了一種態度：對胡漢民的扣押，只是一種對待個人的行為，并不表示對粵派的整體打壓，相反，仍要重用粵派人士，以示繼續友好與合作。在派系政爭中用高官來俘獲人心是蔣慣用的手段，只是警察總監這個官職并不帶有必然性，其他官位也能達到同樣的目的。從這個角度說，用警察總監來安撫粵派僅是偶然之舉。然而，作為事件的主角，吳鐵城具有粵派與警政的雙重背景，③讓其任警察總監比任其他高官更能掩藏其真實的意圖。

（二）瓦解奉系權力

除寧粵之爭外，警察總監的設立還存在另一個直接動因，即蔣對奉系的權力瓦解。

蔣對奉系權力的牽制由來已久。吳鐵城于1930年4月接替晉系樊象離為內政部政務次長，后續吳被任命各項職務，但均未卸任次長職。直至1931年12月30日劉尚清辭去內政部長，吳才緊跟辭去次長。④這是蔣有意利用吳限制劉獨攬內政權的舉措。不止于此，蔣對奉系一向采取明面授權、實則限權的多種手段，比如在蔣授予奉系政治權力這個問題上，表現尤其明顯。1930年11月初，蔣改組行政院，自任院長，為表達對奉系在中原大戰中入關舉動的感激之意，遂邀請奉系派遣人員入中樞任職。蔣本答應向其提供四個部長職務，而結果只任劉尚清為內政部長，成為各部部長中唯一的東北人。⑤盡管有種種限制，奉系在中原大戰之后仍然在全國享有舉足輕重的特殊地位。張學良任陸海空軍副司令后，負責節制遼、吉、黑、晉、察、熱、綏、冀八省軍隊，北平、天津、青島三市及河北、察哈爾兩省劃歸張學良管轄，一批東北人物也被委以重任，如王樹翰被選為國府委員，張景惠被任為軍事參議院院長，劉翼飛被任為察哈爾省主席，鮑文樾被任為參謀次長。⑥劉尚清就職內政部長后，免去晉系侯守常北平警官高等學校校長職務，令奉系要人北平市公安局局長鮑毓麟兼北平警官高等學校校長。⑦此舉意味著奉系在把持華北控制權外，還掌控了內政大權及警察教育權，有控制全國警政的可能。這對于蔣的南京政權是個重要的威脅，蔣顯然無法容忍這種情形的長期存在，急欲分化瓦解這種權力構成。警察總監便是完成這項任務的一個隱秘良計。

民國以來，關于警察官吏之任用，向來與一般官吏采同一之制，有特任、簡任、薦任、委任之分，特任警察官之任命，取信任主義，不限定資格，以期政治上容易選得非常之人才。⑧

且特任在銓敘上基本為正部級以上高官，吳鐵城的特任身份意味著警察總監權位的非同尋常。同時，中央政治會議明確決議，“行政院下，設一警察總監，使掌理全國警政，首都警察廳移歸管轄，各省市公安機關兼受其指揮監督”，⑨無論是人選還是職權，均代表著警察總監將會與既有的內政部展開一場權力的角逐。警政司將被架空，內政權將被拆散，這場權力分割的游戲能對奉系權力體系形成嚴重打壓。利用具有豐富警政經驗的吳鐵城擔任此職，還能減少外界關于權力之爭的猜測與非議，避免蔣奉雙方公開的對抗。

各項內政的執行均離不開警政，控制了警權就遏制住了內政的命脈。以警察總監為名，將警政從內政中抽離，重組由蔣控制的新的更加統一、有力的警權，就能實現其對奉系內政權力的大幅擠壓，讓其有虛名而無實權。在蔣的權力斗爭策略中，警權成為派系政爭的又一手段，發揮著雙重效用。一方面，警權具有自帶的職能作用，利用中央警察組織的重組來實現警權的統一，實現自上而下地推行國家政令與強化社會管控的作用，這是警權統一對政權的直接作用；另一方面，讓警權發揮附帶的政治作用，利用警察官位的調整與職權的增減來安撫敵人和打壓對手，最大化中央政權的利益，這是警權統一對于政權的間接價值。警權統一與派系政爭的作用不是單向的。客觀地看，為滿足派系政爭的需要，才設置了警察總監，從而成就警權的統一，兩者是一種互動作用。但由蔣意欲的互動僅是一種構想，還是能成為現實，還需依賴各方的反饋。

三、政爭勝于警權：聯奉抗粵

警察總監按法定程序進行之時，1931年6月23日，吳鐵城突然向記者宣布：“警察總監事，組織條例尚未送達立法院，成立尚無期。”①后續再無任何消息。直至8月31日，吳鐵城被任命為僑務委員，標志著警察總監的完全終結。②此種意外結局，主要源于各方對自身利益的綜合考量，其中夾雜著警權與政權的互動。

（一）粵、奉雙方的抗爭

當時以蔣為首的南京中央政權與其他派系主要存在兩種利益與矛盾格局：一是在中央層面蔣面臨的最大對手是粵派，雙方圍繞中央領導權展開斗爭；一是以奉系為代表的地方派系，他們與蔣爭奪的是地區與部門利益。兩種格局的參與者對待蔣的政治舉動，反應是不同的。

扣押胡漢民后，蔣籠絡粵派要人，希望他們仍像扣留李濟深時一樣，繼續效忠中央，但粵派根本無視蔣精心設計的各種手段，極力與蔣進行對抗。在口誅筆伐的同時，粵派不斷四出活動，聯絡各派反蔣勢力，推鄒魯“北上和閻、馮及北方諸部聯絡”，并取得北方勢力的積極回應。1931年5月3日，陳濟棠率領第八路軍全體將領通電反蔣。連一向擁護中央統一的陳銘樞也表示：

我對蔣獨裁不滿，以及對胡、李之愛重，并不下于其他軍政人員。③

盡管陳銘樞此時依然通電擁護中央統一，但其動機并不因為蔣主動示好，而更多來自其原有的政治見解與對時局的認知：

但以中央扣留一兩位大員，就要興師動眾、分裂對立，這種想法在我腦子里是不存在的。④

隨后，以粵派主導的各方反蔣勢力空前團結，迅速集結形成政治與軍事同盟，在廣州成立非常會議，全面挑戰南京國民政府的中央權威，形成寧粵對峙。

奉系則表現出了另一種對抗的方式。面對內政權力遭受的侵蝕，劉尚清等人積極予以抗爭。設立警察總監的決議剛剛通過，劉即向蔣遞交簽呈，表示對警察總監的抵制。⑤無論是國民政府設置警察總監的訓令還是劉反對的簽呈，表面上均是從警政科學化的角度展開的論述。蔣試圖以警察總監來統領全國警政，以此確保中央政令的有效推行，這是利用警權統一實現政治統一之策。劉提出意見是對中央和地方的警權進行重新劃分：在中央層面，行政警察、外事警察、警察教育各項職權屬警察總監，其余戶籍登記、民團、圖書版權之登記保障及出版物檢查、社會團體立案各項歸警政司職掌；針對地方，仍由民政機關充分指揮警察權。按此規劃，警權將在中央與地方出現上下分離、各類警種彼此割裂的狀況，這顯然與警權統一之意背道而馳。用分裂抵制統一，實際上是用警政科學化的表面理由闡釋事實上的權力之爭。警權成為雙方政爭的憑借與掩飾。見此簽呈，蔣未作明確表態，而批交立法院商議。

同時，劉尚清開始強化內政部對全國警政的領導，陸續推出多項警政改革舉措。1931年5月，劉向行政院呈《提出國民會議內政工作總報告》，提出辦理警衛⑥的各項舉措，包括改善公安制度與興辦警察教育，并積極加快清鄉法律制度建設與清鄉實踐工作；①25日，行政院令準內政部擬訂《各縣區公所與公安分局劃定事權辦法》并通行各省知照；②6月16日，內政部公布施行《各縣區公所與公安分局劃定事權辦法》；③27日，內政部、實業部會同公布《漁業警察規程》；④8月6日，劉簽發《全國航空警察訓練辦法》。⑤各地各口的警政建設如火如荼地展開。

（二）蔣介石與吳鐵城的權衡

面對雙方的爭執，立法院與行政院最終將警察總監組織章制議案擱置，不再起草與審議，“吳鐵城僅得一紙特任狀而已”。⑥而對于劉的抵制，蔣不作正面回應，只是轉交立法院任其擱置。但其背后蔣應有更深層的考慮。

寧粵對峙的嚴峻形勢，與北方不穩的政局，讓蔣一度極為緊張。在中央政權受威脅的情形下，對于以警權體現出的內政權爭奪自當退居幕后。要穩定北方局勢，離不開奉系的鼎力支持。趁張學良赴京出席國民會議的機會，蔣繼續采取手段予以拉攏，只能暫時忽略對警權的爭奪。⑦聯奉抗粵必須成為此時的主導戰略，在此情勢下警察總監不得不任其擱置，以致最終放棄。

吳鐵城的曖昧態度也是警察總監擱淺的一個緣由。立法院將其擱置不議，如吳能多方活動，積極運作，或許能夠推動此事繼續運行。然而，考察吳當時的公開談話、活動軌跡與所處的歷史情形，發現吳并未為此多作努力。

1931年3月16日，吳接受記者采訪談及何時就職警察總監時表示：

中央以軍事告終，訓政開始，此后軍備完全為國防而設。警察為和平軍人，維持地方責任應屬之于警察……中央有見于此，早有設置警察總監以掌管全國警察之意……余以前在粵雖辦理警政有年，惟責任輕重今昔懸殊，能力薄弱，如余者恐難勝此艱巨。且余視察任務未完，警察總監部組織法尚在擬議中，就職事一時尚談不到也。⑧

起初吳對設警察總監并不反感，但暫不就職的理由與后續的公開活動卻反映了他內心的糾結。4月1日晨，抵吉林留三日；5日到哈爾濱；8日赴齊哈爾；12日返沈陽；15日到北平稍留赴熱河、察哈爾為劉翼飛補行監誓就職。⑨直至4月17日吳向記者表示：

本人則于國民會議前偕張學良返京，警察總監部因組織法尚未制定，須本人回京請示后始能籌備。⑩

警察總監受阻之后，吳仍一直停留東北活動他事，直至國民會議即將召開才于4月29日抵京。{11}

在這過程中，寧粵的對抗形勢甚至促使吳產生了反蔣的念頭。據當時在上海秘密拉攏反蔣人士、擔任“非常會議”秘書的周一志回憶：

吳鐵城看到非常會議氣勢很好，又不滿蔣沒有給他做大官，暗中同我們不時接頭，答應秘密就廣東派他的國府委員職，俟軍事行動一起，他就以非常會議代表身份再去東北，拉張學良加入倒蔣。

后來由于陳銘樞從日本秘密返京同蔣商議合作，致使兩廣出兵計議遭受很大困難，吳才取消他的預定計劃。{12}可見，警察總監職在吳的眼里是可有可無的。大勢面前，某些利益寧可放棄不可輕拾。

吳的心態與計議，來源于其對時局進行的觀察。如積極接受蔣的任命，表明其擁護南京中央，必然獲罪于粵方。劉尚清曾致信于吳，表達對警察總監的不滿態度，如吳采取積極姿態，勢必又得罪奉系。①吳在東北期間與劉政見一致、私交甚好，②劉又于東北易幟與中原大戰奉方出兵入關之前始終主張擁護南京中央，對吳在東北事上的成就是有功的。③吳不忍輕易破壞這層關系。況且吳以“交歡各階層人士、調和各方的外交人才”④著稱，得罪雙方顯然不符他的經世哲學。

蔣精心構想的政治策略，即欲通過警權統一達到派系政爭的目的終歸未能實現。在當時的政情下，奉系軍事力量的迫切性、必要性高于對其內政權的剝奪。軍事能否聯合關系到政權的生死存亡，而以警權為組成要素的內政權關系的是政權的好壞問題。在有無與好壞之間，蔣優先選擇了前者。

警察總監不僅是個警察組織變遷的小問題，通過敘述其“立”與“廢”背后的故事，可以發現，它實際關涉到權力的政治角逐。作為近代史上中央警察組織的一次重大調整，警察總監的設立本該引領一場曠世的警政改革，推動南京中央政權實現政治統一，但其過早的夭折表明了警權統一在南京國民政府建立初期作為警政改革舉措的失敗，也意味著作為政爭策略的失效。在南京國民政府初期，警權在派系政爭背景下被分割或整合來打壓對手，結局是警權繼續分散，這直接影響到整個近代警政的發展，警權統一在中國近代也再未真正實現過。后續在由誰來把持最高警政大權的問題上，蔣介石始終進行著細心思量，利用警察力量，尤其是軍、警、憲、特相結合進行黨派斗爭與派系打壓一直是蔣常用且行之有效的政治手段。

【作者簡介】詹林，四川大學歷史文化學院博士研究生，中國人民公安大學犯罪學學院講師，主要從事中國近代警察史的教學與研究。

【責任編輯：杜敬紅】