“十三五”環保施工圖敲定

趙慧

《規劃》旨在落實黨的十八大以來新的發展理念，對“十三五”環境保護工作進行了整體設計，被業界視為“十三五”生態環境保護施工圖。

工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，生態環境保護面臨巨大壓力；伴隨經濟下行壓力加大，發展與保護的矛盾更加突出，一些地方環保投入減弱，區域生態環境分化趨勢顯現，污染點狀分布轉向面上擴張；環境承載能力超過或接近上限，78.4%的城市空氣質量未達標……“十三五”期間，中國生態環境保護和治理的形勢依然艱巨。

12月5日，經國務院常務會議審議通過的《“十三五”生態環境保護規劃》（簡稱《規劃》）正式發布。作為國務院發布的最高等級重點專項規劃之一，《規劃》旨在落實黨的十八大以來新的發展理念，對“十三五”環境保護工作進行了整體設計，被業界視為“十三五”生態環境保護施工圖。

打好三大戰役

近年，針對日漸嚴峻的污染問題，我國全力推進大氣、水、土壤污染防治，先后出臺了“大氣十條”“水十條”“土壤十條”三大專項行動計劃。其中，“水十條”今年實施，“土壤十條”也在今年批復，最早實施的“大氣十條”2017年則迎來收官。

大氣、水、土壤污染防治仍是“十三五”環境治理的重點。《規劃》在“十三五”生態環境保護主要指標中設立了12項必須完成的約束性指標，其中6項涉及大氣、水、土壤。

環保部環境規劃院副院長吳舜澤在解讀《規劃》時表示，大氣、水、土壤3類共6項環境質量的約束性指標是最難完成的部分。“對于環境質量實施約束性控制是十八屆五中全會或者說是這次《規劃》第一次實現的，是代表黨和國家向社會和人民做出的承諾，意義重大。在目前環境質量改善進程相對比較復雜的情況下，如何達到環境質量要求，難度特別大。”

《規劃》明確，我國制定了大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃的施工圖，根據區域、流域和類型差異分區施策，將空氣質量改善目標分解到全國338個城市，將水環境質量目標分解到不同的控制單元，并實施績效考核和責任追究。

大氣方面，我國將分區施策改善大氣環境質量，重點明確了京津冀及周邊地區、長三角區域及珠三角區域的大氣防治目標。以空氣治理難度最大的京津冀地區為例，到2020年，這一區域細顆粒物污染形勢顯著好轉，臭氧濃度基本穩定。

“十三五”時期，將以北京、保定、廊坊為重點，抓好冬季散煤治理、重點行業綜合治理、機動車監管、重污染天氣應對，重點城市實施天然氣替代煤炭工程，推進電力替代煤炭，“十三五”期間，北京、天津、河北、山東、河南五省市煤炭消費總量下降10%左右。

針對水污染問題，《規劃》提出精準發力提升水環境質量。依據主體功能區規劃和行政區劃，劃定陸域控制單元，建立流域、水生態控制區、水環境控制單元三級分區體系。實施以控制單元為空間基礎、以斷面水質為管理目標、以排污許可制為核心的流域水環境質量目標管理。同時，針對飲用水、地下水、黑臭水體等方面提出不同的治理措施。

由于起步較晚，土壤污染防治將重點放在了調查、風險管控方面。《規劃》提出以農用地和重點行業企業用地為重點，開展土壤污染狀況詳查，2018年底前查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響，2020年底前掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況。

京津冀、長江經濟帶將劃生態紅線

一直以來，我國環境保護工作走的都是“先污染后治理”的道路，相對滯后性使得環保工作常處于末端治理的被動環節，早已形成的不利于環境保護的產業結構令環保工作難上加難。

為此，《規劃》提出從源頭保護生態環境，在發展方式前端做文章。明確創新調控方式，強化源頭管理，以生態空間管控引導構建綠色發展格局，以生態環境保護推進供給側結構性改革，以綠色科技創新引領生態環境治理，促進重點區域綠色、協調發展，加快形成節約資源和保護環境的空間布局、產業結構和生產生活方式。

根據《規劃》，“十三五”時期我國將全面落實主體功能區規劃，劃定并嚴守生態保護紅線。2017年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（市）劃定生態保護紅線；2018年底前，其他省（區、市）劃定生態保護紅線；2020年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標，基本建立生態保護紅線制度。

針對重污染行業，今后將強化環境硬約束推動淘汰落后和過剩產能。建立重污染產能退出和過剩產能化解機制，對長期超標排放的企業、無治理能力且無治理意愿的企業、達標無望的企業，依法予以關閉淘汰。鼓勵各地制定范圍更寬、標準更高的落后產能淘汰政策，京津冀地區將加大對不能實現達標排放的鋼鐵等過剩產能淘汰力度。依據區域資源環境承載能力，確定各地區造紙、制革、印染、焦化、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農藥等行業規模限值。

最嚴格的環境保護制度

今年9月，《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》發布，環保垂管改革，這一觸動現行地方環保體制的“底盤性”改革由此啟動。

環保垂管改革僅是生態文明體制改革中的一個部分，根據《規劃》“十三五”時期我國將重構環境治理基礎制度和機制，以改善環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度。

這主要體現在對地方政府的“督政”和針對企業的“督企”。對于前者，我國將統籌推進生態環境治理體系建設，以環保督察、編制自然資源資產負債表、領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究等落實地方環境保護責任。

《規劃》明確，對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務，對構成犯罪的依法追究刑事責任。實行領導干部自然資源資產離任審計，對領導干部離任后出現重大生態環境損害并認定其應承擔責任的，實行終身追責。

對于后者，將以環境司法、排污許可、損害賠償等落實企業主體責任，并以稅收政策引導、資源環境價格改革、綠色金融等強化市場激勵機制與市場主體培育。最終，形成政府、企業、公眾共治的治理體系。

《規劃》明確指出，我國“十三五”時期將開征環境保護稅，全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間范疇，落實環境保護、生態建設、新能源開發利用的稅收優惠政策。