“三權(quán)分置”激活農(nóng)地資源

嚴(yán)碧華

在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，《意見(jiàn)》亦指出，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

38年前，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位村民冒著風(fēng)險(xiǎn)按下紅手印，實(shí)行分田到戶(hù)“大包干”，開(kāi)啟了中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的首次重大創(chuàng)新。

今年6月，當(dāng)時(shí)參與“大包干”的村民嚴(yán)金昌，通過(guò)土流網(wǎng)小崗村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，帶頭發(fā)布了土地流轉(zhuǎn)信息。

所不同的是，“大包干”是把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，而土地流轉(zhuǎn)是將土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，只流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。

《意見(jiàn)》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。

有專(zhuān)家在受訪(fǎng)時(shí)表示，政策利好之下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或?qū)⑦M(jìn)入快速增長(zhǎng)通道，也有權(quán)威專(zhuān)家提醒要防止地方在執(zhí)行政策時(shí)“跑偏”。

“流不流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰(shuí)，選擇權(quán)要還給農(nóng)民，不能由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人代替農(nóng)民做主，這是政策落實(shí)的關(guān)鍵。”11月4日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)兼辦公室主任陳錫文在出席“中國(guó)三農(nóng)智庫(kù)高層論壇”時(shí)如此表示。

土地流轉(zhuǎn)致富

《民生周刊》記者查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文件至少可以追溯到10年前。2005年1月，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》經(jīng)農(nóng)業(yè)部第二次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自當(dāng)年3月1日起施行。

10多年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)逐漸成為了熱點(diǎn)詞，越來(lái)越多的地方通過(guò)土地流轉(zhuǎn)解決了土地?cái)R荒及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了農(nóng)民增收。

長(zhǎng)沙縣是湖南經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，2015全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排行榜上，該縣躋身八強(qiáng)。但長(zhǎng)沙縣的工業(yè)主要集中在南部，該縣北部是典型的山區(qū)。近年來(lái)，在“南城北游”“強(qiáng)南富北”的發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，長(zhǎng)沙縣在北部通過(guò)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。

潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)就是其中的典型，據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T介紹，項(xiàng)目所在原雙河村，山多田少，主要以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)和務(wù)工收入為主， 2008年人均年收入僅4500元。

如今，潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)公司按照耕地600斤谷/畝/年、林地150斤谷/畝/年、水塘坡地200斤谷/畝/年的價(jià)格實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)完成流轉(zhuǎn)土地1100畝，按2015年的糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)計(jì)算，戶(hù)均每年可獲得6270元的現(xiàn)金收入。土地流轉(zhuǎn)之外，當(dāng)?shù)卮迕襁€能獲得房租收入。

11月中旬，《民生周刊》記者實(shí)地采訪(fǎng)了解到，已經(jīng)實(shí)施村民集中居住的80戶(hù)，按照村民自愿的原則，由潯龍河文旅公司對(duì)一樓商鋪進(jìn)行整體返租，月租金為18元/㎡；部分村民二樓住房進(jìn)行返租，月租金為10元/㎡，每年可獲得租金收入2萬(wàn)至4萬(wàn)元。

在旅游項(xiàng)目商鋪里上班的村民還能獲得勞務(wù)收入，截至今年11月，該項(xiàng)目累計(jì)安排當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力289人，按月平均工資3210元計(jì)算，村民勞務(wù)收入合計(jì)1113萬(wàn)元。

需要指出的是，景區(qū)有了人流之后，村里還成立了集體資產(chǎn)管理公司，對(duì)300畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，建設(shè)停車(chē)場(chǎng)、加油站等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，所得收益對(duì)村民進(jìn)行分紅。

11月18日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民革中央主席萬(wàn)鄂湘到潯龍河調(diào)研。潯龍河村黨支部書(shū)記柳中輝在介紹時(shí)表示，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“寸寸土地長(zhǎng)稻谷”。

在長(zhǎng)沙縣，類(lèi)似于潯龍河這樣通過(guò)土地流轉(zhuǎn)改變村莊面貌的案例很多。

該縣相關(guān)部門(mén)提供的資料顯示：長(zhǎng)沙縣農(nóng)用地總面積約183.8萬(wàn)畝，耕地78.49萬(wàn)畝。截至今年7月，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積已達(dá)46.5萬(wàn)畝，占全縣農(nóng)用地面積25.3%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積27.62萬(wàn)畝，涉及所有自然村近9萬(wàn)農(nóng)戶(hù)。

不唯長(zhǎng)沙，今年7月，《民生周刊》記者在貴州六盤(pán)水六枝特區(qū)大用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（扶貧）產(chǎn)業(yè)園區(qū)采訪(fǎng)了解到，按照“三變改革+山地特色農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游+金融扶貧”的模式，融合一、二、三產(chǎn)全面發(fā)展，老百姓把土地、勞動(dòng)力和閑散資金入股到企業(yè)，并從中獲得收益。

11月，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上表示，截至今年6月，我國(guó)2.3億農(nóng)戶(hù)中，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶(hù)超過(guò)了7000萬(wàn)，比例超過(guò)30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份這一比例更高，超過(guò)50%。

他介紹，近年來(lái)我國(guó)大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，此前“家家包地、戶(hù)戶(hù)種田”的局面已經(jīng)發(fā)生很大的變化，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離現(xiàn)象越來(lái)越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成發(fā)生了深刻的變化。

隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的加快，更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從事。據(jù)介紹，目前我國(guó)已有270多萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)。

瓶頸與問(wèn)題顯現(xiàn)

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置，相對(duì)集中土地使用，不僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，既解決了原承包農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長(zhǎng)動(dòng)力問(wèn)題。

一方面，土地流轉(zhuǎn)盤(pán)活了閑置土地，發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)民增收；另一方面，也存在破壞土地屬性、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)失敗等案例。

尤其是后者，制約了土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于流轉(zhuǎn)20、30年后，土地承包權(quán)是否還屬于自己，農(nóng)民存有疑慮。

中部某縣人大常委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)做過(guò)專(zhuān)題調(diào)研，一位不愿具名的調(diào)研組成員告訴《民生周刊》記者，工商資本下鄉(xiāng)時(shí)，有些由于不熟悉農(nóng)業(yè)，且貪大求全，產(chǎn)業(yè)不對(duì)路，最后以失敗告終。“有些老板也因此跑路，把包袱丟給了地方政府，政府不得不用財(cái)政資金去墊付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。”

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些甚至把原有水系破壞，農(nóng)地非農(nóng)化，復(fù)耕非常困難，嚴(yán)重?fù)p壞了老百姓的利益。

鑒于此，亦有專(zhuān)家直言，有些地方的土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)就是圈地。

這樣的現(xiàn)象發(fā)生多了后，盡管知道土地流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)好的收益，但農(nóng)民往往望而卻步。

在陳錫文看來(lái)，“三權(quán)分置”并非新鮮事物。他表示，有關(guān)的探索，自己上世紀(jì)80年代末在浙江等地就聽(tīng)過(guò)，只是多年來(lái)一直沒(méi)有在政策、理論、法律上把“三個(gè)權(quán)”講清楚。他表示，流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是承包權(quán)，而且有承包權(quán)的農(nóng)民只能是本集體組織的農(nóng)民，“外人不要有非分之想，非本集體組織成員只能流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

陳錫文認(rèn)為，過(guò)去在流轉(zhuǎn)中確實(shí)有不恰當(dāng)?shù)牡胤剑词故恰叭龣?quán)分置”下，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)也是件政策性極強(qiáng)的事。

土地流轉(zhuǎn)可以集約化發(fā)展，因此外界認(rèn)為，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系就得促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

陳錫文坦言，這個(gè)思路對(duì)，但不全對(duì)。比如糧價(jià)一下跌，租地大戶(hù)就扛不住了，很多地方出現(xiàn)要么降土地租金，要么大戶(hù)跑路的情況，這說(shuō)明流轉(zhuǎn)是個(gè)辦法，但未見(jiàn)得是全部辦法。

規(guī)范與促進(jìn)

此次出臺(tái)的文件，正是著力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和化解農(nóng)民的顧慮。

《意見(jiàn)》指出，始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過(guò)程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。

受訪(fǎng)專(zhuān)家表示，農(nóng)戶(hù)享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。

在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，《意見(jiàn)》亦指出，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

比如《意見(jiàn)》顯示：賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。

在完善“三權(quán)分置”辦法過(guò)程中，要依法維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益，經(jīng)承包農(nóng)戶(hù)同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償；有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。

《意見(jiàn)》指出，加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營(yíng)主體。支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。

“鄉(xiāng)親們放心，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，只流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)永遠(yuǎn)是我們農(nóng)民的。如果哪天合同到期了，土地可以收回來(lái)。” 對(duì)于今年73歲的嚴(yán)金昌來(lái)說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)無(wú)疑使他更有底氣。