推進基層協商民主建設 促進共享發展

陳婷

摘要：黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出共享是中國特色社會主義的本質要求，并在共享的理念下作出有效機制，能夠讓全體人民在共享發展中擁有更多的成就感。文章基于作者基層工作經驗，在貫徹黨中央精神，推薦基礎協商民主的實踐中，首先闡述了基礎協商民主與共享發展的意義分析，并對當前基層協商民主存在的問題以及原因，進一步探討了推進基層協商民主的措施。

關鍵詞：基層；協商民主；共享發展

黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出了“五大發展理念”，其中提出了共享作為中國特色社會主義的本質要求，其最終是社會發展的出發點和落腳點，并要求在共享的理念下作出更有效的制度安排，能夠讓全體人民在共享發展中擁有更多的獲得感與幸福感。《建議》中還強調，加強協商是使人民擁有更多獲得感的必經之路。只有加強人民民主協商，依法保護人民各項權利，才能真正激發人民主人翁的意識，更好的參與到民主中來。基層作為民眾生存土壤，其直接涉及到人民利益的事件多，工作量大。因此加強基層協商民主建設，有利于更好解決人民群眾的切身利益問題，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，實現共享發展。

一、基層協商民主建設有利于促進共享發展

共享發展的實現，必須通過民主機制的優化、民生制度的改進，才能充分激發全體人民的建設熱情和創造活力，在“共建”中各盡所能；全力保障全體人民各項權利的落實、切身利益的實現，讓全體人民在“共享”中各得其所；在發展生產力基礎上消除絕對貧困、減少相對貧困，使全體人民在“共富”過程中和諧共處。

（一）協商民主有利于激發創造活力

共建是共享的前提，沒有共建就無所謂共享，共享也失去了發展的意義。我們堅持共享發展，不但要求人人參與，人人盡力，全面認識到為國家發展、民族振興以及個人幸福奉獻自己的力量，也要注重人人享有，人人幸福。協商民主可以最大限度包容和反映各方面意見建議，能滿足各界人民群眾有序政治參與的愿望，能最大程度凝聚各方力量，從而也能更好的激發人民的建設熱情，使全體人民在“共建”中能各盡所能，為共享發展打下堅實的基礎。

（二）協商民主有利于落實各項權益

全面深化改革必須創造更加公平正義的社會環境，共享以推進社會公平正義為前提，“公平正義”是促進共享的良方引子，是共享發展的“牛鼻子”。作為選舉民主的補充，協商民主既維護權利，又促進參與，既尊重自由，又重視平等，從而有利于促進社會公平正義，有利于保障全體人民各項權利的落實、切身利益的增進，讓全體人民在“共享”中各得其所。

（三）協商民主有利于培養良好的公民精神

共實現廣大人民群眾共同享有共同富裕是共享的目的。共享的實現不可能一蹴而就，可以說從共享走向共同富裕是一個長期過程。在這樣的過程中，保持全體人民和諧相處是至關重要的。在現實的運轉中，協商民主能夠培養出健康民主所必需的公民美德，如群體成員之間的相互理解、相互尊重、妥協和節制個人需要以及集體責任感，促進社會和諧。因此，協商民主有利于在發展生產力基礎上消除絕對貧困、減少相對貧困，使全體人民在“共富”進程中和諧相處。

二、基層協商民主存在的問題及原因分析

（一）基層協商民主存在的問題

1.協商主體地位不平等

在基層協商民主中，主體間的不平等是客觀存在的。這種不平等既包括形式上的不平等，也包括實質上的不平等。前者主要指規定性的、理念方面的不平等，如機會不平等、交流不平等；后者主要指基于地位、資源、能力的不平等，從而造成協商過程中影響力的不平等。

2.協商議題產生隨意

在基層治理中，一方面可以協商的議題是瑣碎而具體的，另一方面因為相應的法律制度規定的缺失，使得民眾參與決策或事務管理有較大的隨意性和不確定性。中共中央2015年年初印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中對于基層協商民主的規定也只是指導性的意見，并非強制性的法律法規，因此客觀上造成了說重大便重大、說協商便協商的隨意局面。

3. 協商程序不規范

在實踐中，基層協商民主的程序是不規范不完善的，比如前述協商議題產生隨意、協商主體的確定不科學缺乏代表性，都源于缺乏一套嚴格的程序制度，導致整個協商操作過程的隨意性。

4. 協商成果轉化無保障

協商成果的轉化運用情況是協商民主真正落到實處的關鍵。如果協商成果成為黨委、政府重大決策的依據和參考，相應的協商參與單位和個人的工作積極性、主動性和創造性就會得到激勵，協商的質量和水平會得到進一步提高；如果協商完成，但協商成果最終只停留在紙面上，沒有發揮實際作用，就會嚴重挫傷相關單位和人員的積極性，造成惡性循環，協商的質量將無從談起，協商的意義也無從體現。但目前，對基層政府協商民主的成果轉化還缺乏制度保障談起，協商的意義也將無從體現。目前，基層政府協商民主的成果轉化還缺乏制度保障。

（二）原因分析

1. 觀念不對

在我國兩千多年的專制統治中，民主只是在基層微弱地發育和傳承，專制主義文化傳統根深蒂固。一方面政府及其官員將自己的理想角色定位為為民做主；而廣大民眾也將地方政府官員稱為“父母官”，期望他們能夠公正執法、愛民如子、為一方百姓謀福利。在這樣一種慣性思維的影響下，政府對協商缺乏自覺，民眾缺乏主人翁意識，必然影響參與協商的熱情，也違背了協商民主中參與各方地位平等的平等原則。另一方面，雖然如今民眾的權利意識、自主意識不斷被喚醒，但文化的傳承性在人們的心理積淀下的臣民意識仍然濃厚，導致了協商民主中一方面民眾的參與熱情不高，另一方面也客觀上助推了民眾與政府地位上的不平等。

2. 制度缺失

黨際協商、人民政協的政治協商以及人大立法協商和政府決策協商，都有一整套完備的法律、法規或政策作為制度保證。而作為新生事物，對基層協商民主的制度規定尚不健全，目前主要體現在前述的中共中央2015年年初印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中。而上述意見也僅僅是粗略的勾畫了基層協商民主事項范圍。制度的缺失是基層協商民主面臨的最大困境，首先是關于協商民主具體制度的缺失，如對于協商的主體確定、程序步驟、成果轉化等制度缺失導致民眾參與決策或事務管理有較大的隨意性和不確定性。 其次，是關于協商式治理制度的定位問題，在基層治理過程中 ，由于大多數協商式治理制度都缺乏法定地位 ，導致它們與其它制度關系的混亂，從而致使協商民主只是流于形式而無實質性的效果。最后，關于協商的監督機制缺乏問題，在我國目前情況看，基層協商民主還主要依靠政府的主導，因此對于協商的監督機制缺乏，也導致協商民主產生隨意、結果不盡如人意。

三、推進基層協商民主促進共享發展

（一）強化協商意識

1. 政府統一認識，減少阻力

鑒于為民做主的慣性思維以及既得利益影響，在基層治理中引入協商在實踐階段政府內部阻力還是比較大的，因此推進協商民主首先要做的就是在政府機關中統一認識，減少阻力。領導干部要有貫徹“求同存異、體諒包容、民主協商、平等議事”的工作原則，尊重和包容不同意見的存在和表達。在協商的過程中，要尊重各方，注意少數，要從善如流、兼聽各方，凡是能夠采納的意見都要采納，不能采納的要說明情況和原因。提倡寬宏大度、體諒包容、和諧共存、協調并進，提倡平等待人、誠懇待人、寬厚待人、以理服人。

2. 民眾提高認識，增強推力

協商民主不僅僅對政府提出了更高的要求，對于民眾來講也是一種挑戰。民眾要有協商能力，認識問題是能力提高的先決條件。首先要認識到自己的主體地位。在基層治理中，民眾與任何協商主體一樣具有平等的地位，有協商的權利，基層治理也不僅僅是政府一家的事，每個公民都有責任和權利參與。其次要認識到協商民主的意義。協商民主強調公益、包容和共識，這也就意味著協商民主是基于公共利益的一門妥協的藝術，協商過程中要善于理性的包容別人不同的意見，要善于作出一定程度的妥協，不讓協商民主容易陷入無休止的爭論而達不成共識。因此，民眾要提高對自身地位以及對協商民主實質的認識，為協商民主增加推力。

（二）完善協商制度

1. 制度明晰化

制度的可操作性程度取決于其規范精細化程度，制度設計的細節決定了協商民主的質量。具體來講應該從以下幾個方面來設計：一是科學規范協商議題，關鍵是要分類量化，盡可能防止自由裁量權的濫用；二是合理界定協商主體，關鍵是不能有所遺漏特別是弱勢群體以及少數利益者；三是精心設計協商程序，關鍵是保證協商主體平等對話、達成共識；四是著重轉化協商成果，協商成果的采納與否都應該公開透明。

2. 制度法律化

制度法律化是確保制度權威性的重要渠道。從宏觀層面，可以在憲法和有關基本法律中明確協商民主的地位。一是將中共中央正式頒發的一些文件中有關協商民主的要求通過人大立法的形式上升為法律法規，讓協商民主具有憲法保障和安排。二是在基本法律方面也就是在選舉法中規定特殊的協商程序，在一些重要基本法律如地方組織法、立法法中增加協商民主的地位規定。

3. 完善監督機制

如果設計良好的協商民主程序制度在實施過程中是以文件應付檢查，以會議落實會議，停留在文件上、會議上，沒有發揮出應有的實效，那就只不過是紙上談兵而已。因此要增強程序的剛性，完善以考核、問責為重點建設協商民主的監督機制，克服政府進行協商的不自覺。一是完善協商民主的考核機制，使協商民主實績與政府及其領導的切身利益掛鉤；二是完善協商民主的問責機制。對黨委政府主要領導人不履行民主協商的領導職責進行問責，避免協商的選擇性。

總之，要實現“十三五”時期發展目標任務，必須堅持以人民為中心的發展理念。協商民主制度有利于調動人民的積極性，主動性，創造性，而加強基層協商民主建設，使其更加切實管用。要通過基層協商民主建設，擴大人民群眾有序政治參與，更好實現人民當家作主的權利，促進科學民主決策，化解矛盾沖突，更好保障人民群眾利益，努力實現共建共享。

（作者單位：中共湖南衡陽市委黨校）