漫談北洋軍閥統治時期內務部官僚腐敗問題

王金紅

1912年4月，袁世凱竊取了辛亥革命的成果，南京臨時政府遷往北京，至此北洋政府正式成立。在此后十六年的北洋軍閥統治時期，北洋軍閥集團一直把持全國的統治權。北洋政府為了加強其專制統治，在南京臨時政府統治機構的基礎之上，設立了自己獨有的一套統治機制，其官僚機構的設置以及權力的運行都有其獨有的特色。內務部是北洋政府非常重要的統治部門之一，由清末新政時期的巡警部逐步轉變而來，作為北洋政府加強全國專制統治、鎮壓人民的工具，內務部的權力運行、官吏任職及考核都為其腐敗現象的橫生埋下了伏筆。

一、內務部的設置及其下設機構的腐敗現象

內務部是中國有識之士“開眼看世界”學習西方先進政治制度的產物，在清末新政時期名為巡警部，不久改為民政部，南京臨時政府成立后正式得名內務部，北洋政府沿用此名。內務部的下設機構在演變過程中有所合并和刪減，但并沒有大的變動，主要有總務廳、民治司、職方司、警政司、土木司、禮俗司、衛生司。其腐敗現象的橫生主要表現在內務部各機構假公濟私、任意揮霍，巧立名目侵吞善款，任職官吏巧善鉆營、營私舞弊。北洋政府時期，內務部腐敗風氣盛行，各機構內部假公濟私、任意揮霍。總務廳的下設各科與其他各司的分科是不同的，他們直接隸屬于總次長，所以總務廳的各科長只顧迎合上意，假公濟私，欺上罔下。在朱桂莘長部時，唐公榮擔任總務廳會計科科長。唐公榮在位時期，任意揮霍，虧空巨大，但內務廳的總長和次長卻明知不查。朱桂莘以密探為名，最初每月得贓款三萬余元，后將少許贓款以發放津貼的名義分給總務廳各科長、秘書等。當然，各個科長如有贓款，必加倍供奉上級官吏。土木司主掌全國大型公共土木基礎項目，包括江河治理、海港建設等。民國以來，水災常見，土木司司長以研究河流災情的名義成立河務研究會。河務研究會設立多年以來，除了每季發一本季刊外，無其他建樹，可以說是虛費有用的錢財，而津貼都歸該司司長、科長和少數職員所有。衛生司主管全國的衛生事宜。民國六年山西發生瘟疫，劉道仁任司長，借洋款百萬元趕辦防疫，組織防疫處，分派防疫員。然而，百萬洋款到手以后，劉道仁除照例派員，優給旅費，大宗藥品上能盡量購辦外，剩余錢財都用于司長專管之事。民治司是內務部的首司，職務至關重要，吏治、選舉、戶籍、慈善、自治等都由其執掌。民治司各任職司長無不借職務之便，巧立名目，侵吞善款。民國九年，北方各省旱災嚴重。張遠伯總長決定設立賑務處，內務部的各司長、科長大都在賑務處兼差，希望能達到群策群力的效果。呂鑄掌權賑務處時，以籌賑的名義請辦義賑獎券，美其名日辦理慈善事業，實際上是掌權者發財的一種手段。

警政司司長王揚濱，工于逢迎，巧于舞弊，尤擅鉆營，多次借內務部改革之時排人利己，升官發財。陳時利掌警政司時，王揚濱日夜向陳時利叩頭請安，得警政司第一科科長的職位。趙秉鈞任內務部總長時，胡英推薦一湖南的同鄉李權到警政司任職，可數月之后，李權未到其職位任職。此時，王揚濱起了張冠李戴的野心，讓他的同鄉李某代替李權，并將李某調充警政司科員。不料幾日之后，李權姍姍來遲。王揚濱遂恐嚇李權，并偽造總長的意旨，稱李權久不到部任職，其職位已被他人取代。朱啟鈐掌內務部時，修正內務部管制，王揚濱借機百般狗營升為總務廳統計科科長。洪憲帝制失敗后，孫伯蘭執掌內務部。王揚濱趁機運動，排去警政司司長陳時利到禮俗司，自己升任警政司司長一職。

二、內務部腐敗滋生的原因

內務部腐敗現象誘發的因素主要表現在權力運行機制的弊病、官吏的任職原則以及官吏的考核和獎懲制度。

內務部最高長官為總長，采取的是總長負責制。1912年7月北洋政府公布的《各部官制通則》中明確規定：各部總長就主管事務依其職權執行或特別委任得發部令：各部總長就主管事務對于地方長官得發訓令及指示：各部總長就主管事務與地方長官之命令或其處分認為違背法令或逾越權限者得停止或撤銷。各部總長統轄所屬職員，簡任官、殲任官之進退會同國務總理呈請大總統行之，委任官職進退由總長專行之。次長一人輔助總長整理部務監督各職員：參事二人至四人承總長之名掌擬審議法律、命令案事務。由此可知，內務部總長擁有至高的權力，從而也就決定了內務部各司司長及科長等大小職員聽命于總長。如若奸佞、貪婪之徒任內務部總長，必然導致內務部上下一片腐敗之氣。北洋政府曾在1913年公布了《文官考試草案》和《典試委員會編制法草案》，但是并未實行，后來文官考試又經過1915年及1919年兩次改革后基本確定下來。然而，文官考試的錄取者不僅很難躋身上層，而且被授以實職者亦不多見，在北洋政府中處于相當尷尬的境地。《申報》曾對北洋政府的文官考試有過這樣的評價：“此次政府舉行文官高等考試，意在奔走士類，牢籠人才，仍是唐太宗‘天下英雄入我轂中之一種手段，并非因行政方面需要某項專門人才，特設科以取用之也”。北洋政府時期，雖然有大批具有現代教育背景的知識分子補充進文官隊伍，但是官員的任用并未按照嚴格的標準進行，除前清官僚以外，地緣、血緣、姻緣、學緣以及朋友、結拜兄弟、同事僚屬等關系成為官僚系統中拉幫結派的主要紐帶。如，湯化龍與劉崇佑是相交多年的朋友，劉以芬在《民國政史拾遺》中記載：“先生于諸人中與劉崧生尤莫逆，不特為政治之友，而且屬道義之友”。“第一次湯先生任教育部長、次長為梁善濟先生，第二次湯先生任內務部長、次長為蒲伯英先生，皆劉所推舉”。由此可知，雖然劉崇佑并沒有利用他和湯化龍的友誼直接為自己牟取政治利益，但湯化龍因為劉崇佑的關系任用其推薦的人。內務部是北洋政府各部門中任職官員專業化程度最低的部門，據統計“內務部共75人，留學生26人，國內新式學堂學生7人，進士4人，舉人16人（其中包括留學生1名，學堂學生1名），多位法政等文科專業，只有1人為競爭專業，算是與內務部的職能相關。”私人關系是官吏任用的重要潛在原則，正常的選官程序只是走走過場，這樣勢力大、關系多的人便可穩坐高位。內務部各級官僚為了維系自己的這些私人關系相互勾結、利用，在自己的勢力范圍內努力培養自己的親信以確保自己地位的社會持續性。北洋政府統治時期，為了對官員進行懲戒和考核分別設置了文官懲戒委員會、甄別委員會，并于1914年5月和7月相繼頒布了《內務部文官普通懲戒委員會規則》、《內務部普通甄別委員會執行規則》。然而，這些特定的機構以及相關考核、懲戒制度的法律條文規定形同虛設。官員的考核及獎懲最終都由總長裁定，而整個內務部的任職官員之間，上到總長下到普通職員之間存在著各種復雜的利益、血親以及僚屬關系，各種考核及獎懲最終只是走走過場而已。

三、內務部的官僚腐敗對整個社會的影響

內務部作為北洋政府如此重要的部門之一，其嚴重的官僚腐敗現象荼毒了整個北洋政府體制，對于北洋軍閥走向滅亡起了重要的推動作用。內務部的職責與前清戶部、吏部、民部、工部四部所長之權極為相近，事務繁多，可謂冠于北洋政府各部門之首。內部官僚一般“得恩上為長官，他們不知民國為何物，政治為何事，只知有改口頭為鞠躬，易尚書為總長之形式耳”。如此這般，內務部官僚腐敗現象嚴重，荼毒了整個北洋政府體制。

在北洋軍閥統治中國的十六年是中國社會異常動亂的年代，各派軍閥勢力相互傾軋，軍閥混戰不斷，全國范圍內兵荒馬亂。天災伴隨著人禍一同降臨，各地水災、旱災、瘟疫等災害在全國各地常有發生。作為執掌全國災害賑濟，貧民安撫以及慈善事業的民治司，不顧民間疾苦，經常以賑災的名義狂斂錢財，私吞善款。內部官員結黨營私，相互勾結，把賑務處所得的賑款放入自己的口袋，致使各地受災人民群起反抗。

內務部保留了大量前清時期的弊政，大批前清舊的腐敗官僚盤踞其間，整個內務部的官僚血液沒有重新更換。新進少數官員在開始時雖懷有報國、為民之志，但進入這一大染缸似的機構以后或被辭退，或被染黑成為烏合之眾。作為北洋政府各部門之冠的內務部反映了整個北洋政府統治的黑暗，從而就加劇了北洋軍閥統治最終走向滅亡。由此可見，一個政府要想實現長期統治必須要有良好、嚴謹而高效的權力運行機制，官吏的任用、考核及獎懲不僅要有明確的法律條文規定，更應該要把法律條文落到實處，配合以有效的權力監督機制，在統治期間做到把人民的利益擺在首位，這樣才能防止腐敗現象的滋生，實現國家的長治久安。