地方政府信息公開的困境及路徑分析

祁曉婷　張寶生

[摘要]政府信息公開是保障公民知情權、監督權，轉變政府職能，打造服務型政府的必然選擇。雖然我國地方政府近幾年在信息公開方面已取得很大進步，但仍存在信息更新不及時、網站服務型差、網站存在安全隱患等問題。建議聯合“互聯網+”創新網站管理和服務，增強政府信息的服務性建設，完善網站安全防范體系，建立健全政府信息公開監督評價機制。認真研究先進國家的政府信息公開化及政府網站的運營與維護機制，更好地發揮政府在信息公開方面的重要作用。

[關鍵詞]地方政府；信息公開；政府網站；網絡輿情

一、引言

信息在現代社會中對人和組織的發展起到舉足輕重的作用。政府部門是信息資源最大的擁有者，也是最大的生產者、使用者與傳播者。據統計，80%的社會信息掌握在政府部門，政府信息公開是社會經濟政治發展到一定階段的產物，是逐步轉變政府職能的必然選擇。《政府信息公開條例》從2008年頒布至今已有8年，在這8年中，政府信息公開的范圍不斷擴大，內容不斷豐富，手段不斷提升，尤其是電子政務的發展，使公民在獲取政府信息時更加便捷。我國地方政府網站依然存在信息更新不及時、網絡安全存在隱患等問題。對當前地方政府信息公開進行探討，對于建設陽光政府具有重要意義。

二、我國政府信息公開的發展及現狀

（一）我國政府信息公開基本情況

政府信息公開是一場觀念的革命，其首先出現在經濟較發達、思想較開放的大城市，隨后信息公開之風蔓延到全國。2003年4月出現“非典”疫情，當時《政府信息公開條例（草案）》已起草完畢并提交到法制辦，信息公開步入立法程序。在抗戰“非典”的大背景下，政府逐漸意識到信息公開實為當務之急。2003年元旦，廣州市政府最先實行《廣州市政府信息公開規定》；2003年12月《深圳市行政機關政務公開暫行規定》正式實施；北京市也于2004年2月就《北京市政府信息公開管理辦法》在網上公開征求意見；同年5月，上海、成都、重慶、武漢等地都開始出臺相關地方法規。直至2008年，全國性的《政府信息公開條例》開始實施。

近年來，伴隨著信息技術的飛速發展，尤其是互聯網數字技術的普及，大大促進了政府辦公自動化、網絡化的迅猛推進。電子政務、政府微博的投入與使用更是使政府信息得到擴散。2015年我國進行了全國政府網站首次普查摸底工作，截止到7月7日，全國各地區通過政府網站信息報送系統上報的政府網站共8.6萬個，其中國務院部門3216個。截至2014年11月底，我國政府通過新浪、騰訊等平臺注冊的政務微博賬號共計27.7萬個，累計覆蓋43.9億人次，中央國家機關政務微博共計219個，累計覆蓋2.7億人次，省級及以下各部門認證的微博賬號超過19.4萬個，累計覆蓋人次20.8億。

（二洪型省市的案例分析——上海

上海市政府于2004年5月1日正式實施《上海市政府信息公開規定》，據《2015中國政府透明度指數報告》顯示，上海市在所評估的31家省級政府中，政府透明度最高，位居第一。

從圖1中可以看出，上海市政府主動公開的信息數從2004年到2015年呈總體上升態勢，從最初的106370條增加到365034條。根據《2015年上海市政府信息公告》，2015年上海市新增主動公開政府信息36.5萬條，同比上升30.8%。其中，市級機關13.4萬條，區縣政府23.1萬條。2004年至2015年，上海市累計主動公開政府信息180.6萬條。“上海發布”政務微博發布信息約9000條，粉絲1172萬，繼續居全國省區市政務微博首位，微信影響力位居全國省區市政務微信訂閱號第一位。上海市各機關政府受理信息公開申請3.3萬件，同比上升35.2%。其中市級機關收到9358件，區縣政府及部門受到23366件。從圖2中，也可以看到從2004年到2015年，政府信息公開申請受理數呈總體上升趨勢，11年間增長了3倍。

在政府公開信息內容方面，主要包括行政權力信息公開、財政資金信息公開、公共資金配置信息公開、重大建設項目信息公開、公共服務信息公開，還有國有企業、環境保護、食品安全、社會慈善組織、政策解讀回應力度、建議提案辦理結果公開。可以說上海市政府在信息公開方面達到了相當的高度和寬度，特別是在教育招生政策、分級診療改革、開放二胎政策、空氣檢測、三公經費使用等公眾普遍關注的方面，都有一定程度上的說明。

雖然上海市政府在信息公開數量、影響力、公開內容等方面總體上居于全國領先水平，但與國家規定、公眾期望相比，仍有一些需要改進的地方，主要表現在：部分政府信息公開意識不強，部分區縣政府和市級機關存在思想保守傾向，思想觀念不適應公開要求；主動公開工作仍需深化，部分單位缺乏主動精神，主動公開目錄編制缺乏統一規范和標準，主動公開的深度和廣度不夠；政策解讀時效滯后，解讀內容味同嚼蠟，質量不高；基礎工作環節薄弱，個別行政機關行政程序不夠規范，問責制度和依法行政制度不健全。

三、我國地方政府信息公開存在的問題

中國軟件測評中心是隸屬于國家的一級科研事業單位，率先制定出政府績效評估指標體系，并連續8年開展中國政府網站績效評估工作。本文立足于中國軟件測評中心發布的2015年政府績效評估結果，提出我國地方政府信息公開存在以下幾點問題。

（一）基層政府網站更新及時性有待提升

在對區縣、鄉鎮基層部門進行的隨機抽取調查發現，一些基層政府網站斷鏈數量超過300個，有70%的網站存在信息更新不及時，特別是人事任免、城市建設等信息更新滯后的比例較高。對于那些更新不及時和空白欄目，一些政府部門無動于衷，僅僅采用簡單刪除的方法予以解決，使整合修改后的政府網站內容極為簡單，公眾所獲得的實質性內容極少。

（二）服務實用性有待加強

一方面，有些政府網站只關注門戶的表面建設，官網首頁制作精美，但對公眾普遍關注的服務性信息資源投資不足。例如吉林延邊州的政府網站服務大廳，民眾所關心的計劃生育、出生證明、證件辦理等信息，企業所關注的商標管理、合同管理及建筑管理等欄目均為空白，個別政府甚至出現服務欄目無法打開的現象。另一方面，對于國家新出臺的政策，如開放二孩、大眾創業、大病醫保、分級診療等新政策，部分政府網站仍是“以不變應萬變”，申請手續、辦事流程仍是原有的資源，早已不能適應現實的需求，給公眾了解時事、辦事帶來諸多不便。

（三）政府網站的建設管理模式有待創新完善

有些政府網站日常運行機制不健全，日常監管流于形式。如有些地區網站為了應付檢查，在檢查文件下發后立即進行了維護與整改，但檢查過后又出現內容更新不及時等現象。集約化建設水平有待提升，應大力推廣技術平臺集約和業務資源集約相配合。部分政府雖在集約化建設進行了大量探索與嘗試，但大多仍集中在技術性與安全性平臺的集約，業務資源層面的集約未做到深入發展。

（四）政府網站安全不容忽視

我國政府網站存在極大的安全隱患，給黑客攻擊創造了一定的條件。在評估的900多家網站中，大約有90%的網站存在不同等級的安全漏洞，其中有31%的網站被列入極度危險行列。被黑客攻擊后的網站極易出現網站欄目斷鏈、投放不良信息和廣告，從而有損政府形象。思想認識片面也是制約政府信息公開的一大因素，有些政府部門僅僅是為了履行政府信息公開的義務，往自己的網站上一掛了事，把“公布”當成了“公開”。

四、我國地方政府信息公開的路徑分析

（一）轉變思想觀念，增強服務意識

我國經歷了幾千年的封建專制統治，雖然民主觀念深入人心，但封建殘余仍未能完全破除，尤其是在政府管理領域，官本位思想仍停留在一些政府官員的思想中。一方面，人民群眾的權利意識薄弱，對一些政府活動雖有不滿，卻只限于私下交流的談資；另一方面，政府擔心信息公開的越多，受到外界的監督和質疑就越多。這就要求公民和政府共同轉變思想觀念，公民要加強其參與政治生活的意識，美國的《自由信息法》已修改了5次，究其原因就是公民在使用中的不斷細化和豐富完善；政府要強化服務意識，打造政務信息數據服務平臺和便民服務平臺。“推進政務信息公開，完善互聯網政務信息服務平臺建設和便民服務平臺建設”，被明確寫入十八屆四中全會決議。政府網站已成為推進依法行政、加快法治政府進程的重要平臺和載體。

（二）以“互聯網+”為基礎，激發政府網站管理和服務創新力

互聯網與各領域的融合為經濟發展帶來了巨大潛力，也為政府管理帶來了新機遇。尤其是近年來云計算、移動互聯、社交應用等新技術的成熟，也給政府網站的服務模式調整帶來了新需求。政府應加強對用戶行為的追蹤分析，增加公共產品和公共服務。政府要充分利用移動互聯平臺，積極探索解決豐富公共服務資源供給，有力引導輿論走向等問題，將政府網站打造成交流互動、回應力強、及時高效的公共服務平臺，在管理與服務領域開拓出新的上升空間。

（三）加強政府網站的安全防范體系建設

政府網站因其公信力度高，影響力廣，常常成為黑客攻擊的目標，特別是地方政府網站容易成為“重災區”。2014年，共有1763家政府網站被篡改攻擊，1529家政府網站被植入后門，嚴重影響了網站正常運行，造成政府信息和用戶信息的泄露。這就要求政府部門做好日常的網站安全防范工作；落實網站防攻擊、防木馬等技術防范措施。政府可以請專門的網站監測防護公司進行定期的檢查和修整，并對政府內部專門的網站監測人員進行培訓，不斷提高其專業素養和技能。

（四）建立健全政府信息公開監督評價機制

政府信息公開要完善各種監督和評價機制，以保證政府信息公開工作有計劃、按步驟有序進行。實施專門機關的監督，主要指紀檢監察機關的監督；社會層面的監督，包括社會團體、媒體組織、經濟組織、公民個人等方面的監督；部門內部的監督，主要圍繞明確職責、落實工作、注重日常工作的展開。可以采用360度績效評價法，對政府信息公開工作進行績效評價，從各方面發現不足、汲取意見，確立適當的政府信息評價指標體系，要把公眾滿意度作為績效考核的重要指標。

五、結論

自2003年廣州市頒布第一部《廣州市政府信息公開規定》起，各省市隨后掀起了推行有關政府信息公開的法規條文的浪潮，2008年我國第一個全國性的《中華人民共和國政府信息公開條例》開始實施。我國政府信息公開已成為評價政府工作績效的一項重要指標。上海市在每年的政府信息公開績效考核中名列前茅，在政府信息公開方面總體上達到了一定深度和廣度，但也有其需要改進的地方。基于中國軟件測評中心發布的2015年政府績效評估結果，總結了我國政府在信息公開方面存在的問題，例如部分政府信息公開觀念滯后、基層政府網站信息公開不及時、信息服務性差、網站管理模式有待提高、網站存在安全隱患。鑒于以上問題，建議聯合“互聯網+”創新網站管理和服務、增強政府信息的服務性建設、完善網站安全防范體系、建立健全政府信息公開監督評價機制。認真研究先進國家的政府信息公開化及政府網站的運營與維護機制，更好地發揮政府在信息公開方面的重要作用。