鄞州：探索鄉鎮財政“精細化”監督

陳波+童怡心

推動區政府在全國率先出臺鄉鎮（街道）財政工作質量化管理體系，將鄉鎮（街道）財政業務細分為48類120個業務點；督促鄉鎮（街道）嚴格按照質量化模板編制預算，并以此為“靶子”開展財政預決算監督。近年來，寧波市鄞州區人大探索了一條鄉鎮（街道）財政“精細化”監督路子，成效明顯。

財政監督是人大監督的重要內容。一直以來，鄉鎮人大財政監督往往因“弱化”、“虛化”、不規范等問題，為人詬病。如何提高鄉鎮財政監督實效，確保把財政資金用在“刀刃”上？

近年來，寧波市鄞州區人大以質量化管理體系為抓手，走出了一條操作性強，實用、管用的“精細化”監督好路子。

形勢倒逼的改革探索

鄉鎮，一頭連著城市，一頭連著農村，是國家政權的基石。鄉鎮財政，則是鄉鎮政府履行各項職能的財力基礎。

從全國情況來看，五級財政中鄉鎮財政管理水平最為薄弱。特別由于人員配備不強、領導重視不夠等因素，鄉鎮財政管理水平不高、規范化不夠等情況較為普遍。

在鄞州區走訪時，一些鄉鎮人大主席坦言，以前，鄉鎮各部門報預算一般都是“毛估估”，除了剛性支出相對準確以外，其他全憑經驗。“比如今年要開幾個會，搞幾個活動，干什么事，根據上一年支出情況大致一報，各部門上報后財政再打個折，一份一年的預算表就這樣出籠了。”這既道出了鄉鎮財政預算編制的“慣例”，也指明了改革的緊迫性。

與原有的鄉鎮財政架構和管理水平相比，鄞州區下屬各鄉鎮（街道）日益龐大的收支規模，也亟需更為科學、合理的鄉鎮財政管理模式。

面積9平方公里，2015年完成財政總收入4.8億元——從全國來看，寧波市鄞州區下應街道算得上是鄉鎮級財政中的佼佼者。

但在鄞州區，能拿出這樣成績單的鄉鎮（街道）并不少見。該區23個鄉鎮（街道），2015年財政收入總計達145億元，占全區近60%。以雅戈爾集團所在的石碶街道為例，2015年財政總收入超過24億元。此外，還有其他10個鄉鎮（街道）財政總收入超過5億元。

據鄞州區人大常委會財經工委副主任朱裕高介紹，與全國一些地方“鄉財縣管鄉用”模式不同，鄞州區下轄的鄉鎮（街道）財政實行的是“鄉財鄉管鄉用”，“每個鄉鎮（街道）每年可使用資金約在5000萬元至5億元不等”。

如此大的資金，怎么管，如何用，才能確保使用安全，取得預期效果？迫切要求當地探索一條符合客觀實際的路子。

2006年左右，該區發生了鄉鎮財政所所長挪用財政資金70余萬元，被移送司法機關的事。為此，鄞州區人大督促政府加強鄉鎮財政管理，適時出臺了《關于加強鎮鄉人大財政經濟監督工作的指導性意見》。這個指導意見的出臺，為鄉鎮財政質量化體系的建立奠定了基礎。

2013年，在鄞州區人大督促下，區政府又出臺《關于鎮鄉（街道）財政工作新質量化管理體系建設的意見》，從而為鎮鄉政府依法理財、高效理財提供了制度保障，也成為鄉鎮人大和街道人大工委加強預算監督的有力抓手。

2014年，鄞州區人大常委會主任會議還聽取了《關于2015—2017年新一輪鎮鄉（街道、園區）財政管理體制的匯報》，并提出了優化區和鎮鄉政府間財政關系，進一步清理整合專項轉移支付，嚴控財政供養人數，推進綜合預算改革等建議，為推動鄉鎮、街道財政健康運轉 “助力”。

立起預算監督的“模板”

翻閱《鄞州區鎮鄉（街道）財政工作質量化建設考評細則》可以看到，鄉鎮財政質量化管理標準體系由人員機構設置、預算全過程管理、資金安全管理等12個分質量管理體系組成，基本涵蓋了財政工作的各個方面和環節。

12個分質量管理體系，又具體細化為120個考核點。每一個考核點，均有指導性的統一質量標準，包括上報文本內容規定、編寫文本版式和格式、法定民生支出安排指導標準、工作完成時間等等。

比如，在“嚴格區財政局預審程序（街道為審查）”的考核點下面，又細分為“在人代會召開前20天，將預算草案報告通過考核系統報區財政局預審”“區財政局進行預審并出具《修改指導意見書》”等4個考核具體要求。

在“按規定要求編寫調整預算報告”考核點下面，羅列了“預計公共預算收入或者可用減少5%以上，或一項預算收入減少10%以上或者數額300萬元以上的”等5種需要編寫調整預算報告的情況。

據鄞州區人大常委會辦公室綜合科科長宋笑天介紹，財政質量化管理體系是按照財政工作分為“聚財、分配、使用、安全、效果”5個部分的思路制定完善的。“企業有ISO質量管理體系認證，考評細則就相當于鄞州區鄉鎮（街道）財政工作ISO。”

“質量化管理體系是財政規范化建設的延伸。里面有100多條細則，雖然復雜嚴密，操作起來有一定難度，但有了這個體系，我們清楚地知道，應該做什么，應該怎么做，做完之后能達到什么目的。”談起質量化管理體系帶來的好處，鄞州區下應街道辦事處財政所所長唐倩有感而發。

“以前鄉鎮搞活動，提前一兩個月打報告就行，現在要提前一年做計劃，詳細安排預算。”據介紹，現在很多項目撥款申請，支出項目甚至細化到了礦泉水、點心、午餐的數量、單價、總額等，“可以說，財政的每一分錢，都能查到來龍去脈。”

宋笑天表示，以前各鄉鎮財政所上報的預算，可謂“亂花漸欲迷人眼”，從形式到內容各不相同。為此，質量化管理體系統一提供了鄉鎮年初預算、調整預算等各種模板文件，鄉鎮只要按照模板“填空”即可。

比如，一份關于財政預算執行情況和財政預算草案的報告模板，包括鄉鎮（街道）基本情況、上年預算執行情況、預算草案、財政工作主要任務、面臨的困難和存在的問題，并細化為一個個“填空題”：完成公共財政預算收入（）萬元，完成年初預算計劃（），同比增長（）……只要逐一完成“填空”，一個完整的鄉鎮財政預算報告草案也就完成了。

多管齊下務求實效

接受記者采訪的幾個鄉鎮人大主席、街道人大工委主任表示，質量化管理體系全面、精細，克服了過去鄉鎮（街道）財政管理水平不一、缺乏標準的問題，有助于解決鄉鎮（街道）財政工作不規范問題，“既提高了預算編制質量，又為人大預算監督提供了良好的抓手”。

此言不虛。據鄞州區人大財經工委相關同志介紹，區人大財經工委每年聽取街道和重點鄉鎮的年初預算及調整預算編制情況，并要求街道、鄉鎮嚴格按照質量化模板編制預算，督促財政部門按照質量化的要求把好預算預審關。

“‘農村基礎設施建設支出科目下必須是基本建設類項目，不能用于70歲以上老年人免視聽費、物業補貼、敬老院等一般性項目經費，請修改。”

“項目支出預算匯總表中，應對重點項目的具體內容、安排標準、依據政策等做進一步說明，請補充。”

翻看近幾年各鄉鎮街道的《預算預審修改指導意見》，問題和改進措施列得清清楚楚。

“修改意見能有這么強的針對性和操作性，正是得益于質量化管理體系。”據鄞州區人大財經工委相關同志介紹，通過質量化預算模板的運用，僅2016年，區財政局就糾正各鄉鎮街道財政預算報告錯誤200余處，調整安排不合理項目38個，節約資金2000余萬元。

財政預算監督的精細化“模板”立起來了，又如何嚴格預算執行，確保資金用到“刀刃”上，用出成效來？跟蹤監督和績效延伸是另外兩道“殺手锏”。

“在審議審查預算執行、財政決算、財政審計和預算績效管理等工作報告時，以新質量化管理體系的要求為依據，對鄉鎮財政管理工作提出具體要求。同時，開展跟蹤監督，區人大財經工委多次赴鄉鎮街道走訪、調研、座談，協調指導熱點難點問題，提高鄉鎮主要領導的財政意識。”據朱裕高介紹，截至2015年底，全區鄉鎮街道質量化考核驗收已經全部完成，下一步將列入常委會年度重點工作，聽取區政府關于鄉鎮街道財政質量化管理情況的報告，鞏固工作成效。

鄞州區人大常委會于2012年起率先在全國開展預算績效監督探索，這一做法同樣被引入到鄉鎮人大財政監督工作中。

借鑒區一級的成功經驗，按照質量化的要求，對鄉鎮一級政府開展績效管理工作，這在全國范圍內都是比較領先的。2016年，古林鎮就對鎮人代會上票選的政府實事工程項目“農村生活污水治理工程”開展了績效評估。“結合專業人士、人大代表、村民代表的反饋，發現了工程設計不盡合理、工程施工監管不足的問題。”古林鎮人大主席凌旭濤表示，通過績效評估，嚴控工程支出，既減少了財政資金的損失，又保證了項目的施工質量。

“質量化管理體系是我們立足鄉鎮人大財政監督的薄弱環節，采取的一種管理機制上的突破。我們希望，從當前鄉鎮財政管理的‘短板入手，以規范、精細促實效，從而不斷提高鄉鎮財政資金的使用效益，確保財政資金真正取之于民、用之于民。”朱裕高說。

（本文采寫時，鄞州區行政區劃尚未作新一輪調整。）