構(gòu)建良性的多元共治模式

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。本刊刊登四位學(xué)者圍繞“如何讓治理更有水平”主題的對話，旨在總結(jié)三年來國家治理方面的成效和經(jīng)驗，為實現(xiàn)更高水平的治理建言獻策。

充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用

■法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八屆三中全會以來，我國法治建設(shè)加速推進，全面依法治國成效突出。能否談?wù)劮ㄖ闻c治理的關(guān)系，以及如何充分發(fā)揮法治在治理中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用？

董振華：現(xiàn)代國家治理的基本特征就是法治化。一個國家要實現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵是要逐步形成一套符合規(guī)律、有效管用的法律體系，并予以切實執(zhí)行。

當前，改革正步入深水區(qū)。以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢來凝聚轉(zhuǎn)型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現(xiàn)自身利益和訴求，這是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

燕繼榮： “沒有規(guī)矩不成方圓”，這種常識性的表述，說明了規(guī)則以及依據(jù)規(guī)則而實行治理對于人類社會秩序的重要意義。一個國家不論采取何種制度，關(guān)鍵是要處理人民—社團—政黨—政府的關(guān)系，這些關(guān)系的理想形式和理想準則作為社會共識，主要通過法律的形式固定下來。現(xiàn)代文明治理的底線就是法治。法治底線不明確或不堅挺，社會道德水準就會不斷下沉，既有的道德體系就難免出現(xiàn)不同程度的塌陷和崩潰。

重振法治功能，發(fā)揮法治在國家治理中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，首先要在執(zhí)政者層面形成規(guī)則和程序意識；其次要確立憲法和法律的權(quán)威和尊嚴；再次要在普遍規(guī)范個人、社團、政黨等所有社會主體行為的同時，特別規(guī)范公共部門的行為，并對之實施嚴格的法治約束，使之發(fā)揮率先垂范作用。

■十八屆三中全會以來，我國法治建設(shè)加速推進，全面依法治國成效突出，發(fā)揮了哪些作用？

龔維斌：從社會治理的角度來看，十八屆三中全會以來，主要通過以下幾個途徑發(fā)揮法治的作用：一是加快法律法規(guī)的立改廢進程。例如，制定了《國家安全法》《反恐怖主義法》《慈善法》等，修訂了《食品安全法》《安全生產(chǎn)法》《勞動合同法》等重要法律，同時清理了一批過時的法律法規(guī)。二是加大依法治理的力度。如上海市依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《上海市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，對在上海外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件中負有相關(guān)責(zé)任的黃浦區(qū)委、區(qū)政府進行了問責(zé)，這是《突發(fā)事件應(yīng)對法》頒布實施后第一次依據(jù)該法進行突發(fā)事件調(diào)查處理的案例。三是增強全社會的法治意識。推動政府官員依法辦事，增強普通群眾學(xué)法、守法和依法維權(quán)的意識和能力。

鄭長忠：十八屆三中全會以來，我國法治建設(shè)對國家建設(shè)與國家治理起到以下幾方面作用：一是增強了以憲法為核心的法律體系的權(quán)威性，使國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化獲得法治依托。二是使全面深化改革的成果得以轉(zhuǎn)化為中國特色社會主義國家建設(shè)的新的發(fā)展內(nèi)容，推動了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。最近，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)約車的新規(guī)出臺，就是適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展，推動深化改革的成果轉(zhuǎn)化為治理新規(guī)范的體現(xiàn)。三是將全面深化改革納入法治軌道，使改革能夠獲得法律授權(quán)，從而保證了秩序建構(gòu)與改革發(fā)展之間的關(guān)系能夠有機統(tǒng)一。通過法律授權(quán)推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)就是一個典型案例。

構(gòu)建多元主體協(xié)同治理新格局

■從“管理”到“治理”，一字之差體現(xiàn)了執(zhí)政理念的飛躍。請結(jié)合實踐，闡述如何充分尊重人民群眾主體地位，調(diào)動社會各方面力量參與國家治理。

董振華：我國的治理模式要從傳統(tǒng)的管理向多元治理轉(zhuǎn)變，就必須把群眾觀點、人民利益標準內(nèi)化為治國理政的核心價值，充分尊重人民群眾主體地位，積極調(diào)動社會各方面力量參與治理。第一，要建立密切聯(lián)系群眾、吸收群眾意見、發(fā)揮群眾力量的長效機制，將群眾在利益表達、政策制定與評價等過程中的參與主體地位予以落實。第二，要在社會治理中激發(fā)社會組織的活力，鼓勵社會組織承擔(dān)適合的公共服務(wù)和其他事務(wù)，支持志愿組織發(fā)展以彌補部分政府“缺位”問題。第三，要在社會治理中充分發(fā)揮市場的力量，釋放群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。第四，要在社會治理中發(fā)揮群眾的監(jiān)督和評估作用，把對公權(quán)力機構(gòu)及工作人員的監(jiān)督納入制度體系。

燕繼榮：從字面上講，“管理”建立在管理者和被管理者二分的基礎(chǔ)上，強調(diào)的是管理者主體的意志和行為效果，而“治理”是以問題為導(dǎo)向，關(guān)注社會問題的有效解決。從現(xiàn)實情況來看，管理的主體主要是公共部門，集中體現(xiàn)為政府管理，而治理的核心理念是多元共治。

自十八屆三中全會將“治理”概念提升為執(zhí)政黨的施政理念以來，多元共治、協(xié)同治理的原則得到了廣泛推廣和應(yīng)用，尤其是在基層社會治理、基層公共服務(wù)供給、基層公共設(shè)施建設(shè)等方面，開通了公民個人和團體、社會組織、社會企業(yè)廣泛參與的渠道，為確保人民群眾的主體地位提供了更多的實現(xiàn)途徑。比如，建立多樣化的協(xié)商民主制度、公共設(shè)施和公共服務(wù)的PPP模式、公益組織孵化制度、城市社區(qū)的自治化建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)的組織化自助化建設(shè)等。本著多元共治、協(xié)同治理的精神，推進政府乃至整個國家治理體系的改善，應(yīng)該是全面深化改革堅持的方向。

■十八屆三中全會以來，從管理向治理轉(zhuǎn)變的努力主要體現(xiàn)在哪些方面？

龔維斌：我認為，主要體現(xiàn)在四個方面：一是改革社會組織管理體制，分類推進社會組織發(fā)展。去年《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的頒布實施，標志著傳統(tǒng)的社會組織管理體制改革邁出實質(zhì)性步伐。二是大力推進以簡政放權(quán)為核心的行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理市場、政府和社會三者的關(guān)系。2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對于培育和發(fā)展社會組織、提升公共服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新基層社會治理方式、轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會活力具有重要意義。三是改革以共青團、婦聯(lián)和工會為代表的群團組織，發(fā)揮其在社會治理中的重要作用。去年7月，中央召開黨的群團工作會議，提出群團工作要以群眾為中心，讓群眾當主角，要積極聯(lián)系和引導(dǎo)相關(guān)社會組織。四是進一步健全城鄉(xiāng)居民自治組織，深入推進基層群眾自治。

鄭長忠：社會發(fā)展的重要表現(xiàn)之一就是開始實現(xiàn)自我組織化。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，組織化更為便利。同時，人民群眾對自身的需求與滿足這些需求的方式也更為了解。因此，必須充分尊重人民群眾主體地位，充分發(fā)揮多元主體在社會治理中的作用，整合社會治理資源，形成多元治理結(jié)構(gòu)。比如，志愿者組織以及其他類型的社會組織在社會參與積極性方面較強，在提供社會服務(wù)的專業(yè)性上都有較高水準，應(yīng)充分發(fā)揮這些組織在社會參與中的作用。

完善現(xiàn)代政府治理體系

■簡政放權(quán)、權(quán)力清單、“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理……十八屆三中全會以來，政府職能加快轉(zhuǎn)變，政府治理駛?cè)肟燔嚨馈Ｕ堈勔幌抡谥卫碇械慕巧ㄎ患叭绾螛?gòu)建現(xiàn)代化的政府治理體系。

董振華：政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會提供“公共服務(wù)”，其目的在于實現(xiàn)政府的“廉潔、透明、高效、權(quán)威”，進一步加強和改善政府的服務(wù)功能。面對新形勢、新任務(wù)，全面正確履行政府職責(zé)，既要減權(quán)限權(quán)，也要用好權(quán)力、實現(xiàn)有效的政府治理，增強政府執(zhí)行力和公信力，建設(shè)廉潔高效、人民滿意的政府。

要切實轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革既是激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的關(guān)鍵之舉，也是反腐倡廉的治本之策；全面推進政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行，讓人民群眾更好地了解政府、支持政府、監(jiān)督政府；加強政府誠信建設(shè)，增強政府的公信力和權(quán)威性；建立健全獎懲分明、促進勤政廉政的有效機制，確保重大決策部署落實；完善制度，強化監(jiān)管，要扎牢制度籠子，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

燕繼榮：政府作為現(xiàn)代國家的公共管理和公共服務(wù)機構(gòu)，它通過提供制度供給、維護法治秩序、組織公共工程、提供公共管理和服務(wù)、保障公民權(quán)益等職能，成為國家治理體系中的重要角色。

政府的工作可以分為兩個方面，一是管好社會，二是管好自己。現(xiàn)代政府遵循民主、責(zé)任、法治、開放等原則，來實現(xiàn)自我管理和社會管理。十八屆三中全會以來，中國政府進行了一系列改革：針對原有政府管理的“全能主義”特征，推行了簡政放權(quán)、活化社會的改革；針對政府“缺位、錯位、越位”等不足，推行了權(quán)力清單制度；針對政府權(quán)力機關(guān)及政府官員以權(quán)謀私、與民爭利、徇私枉法等不良行為，推行了法治政府、預(yù)算公開、第三方評估等改革。

今后，還要繼續(xù)堅持這些改革方向，進一步加大改革力度。同時，還應(yīng)該圍繞優(yōu)化管理、便捷服務(wù)、提高政府公信力分步推出新的改革舉措，尤其是針對民眾長期關(guān)注事務(wù)領(lǐng)域的管理，要逐一拿出切實的改善方案。

龔維斌：簡政放權(quán)、權(quán)力清單和“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理等都是十八屆三中全會以來推進政府治理現(xiàn)代化的積極探索和實踐。簡政放權(quán)和權(quán)力清單是相輔相成的，兩者都是轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段和內(nèi)容，而“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理則是政府主動利用現(xiàn)代信息科技手段創(chuàng)新政府服務(wù)管理方式變革的重要舉措，致力于“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。政府還積極推進商事制度改革，實行一照一碼、“三證合一”和多證合一；加大政府信息與政務(wù)公開力度，積極回應(yīng)群眾的合理訴求；加強行政督察、探索實行政策落實情況第三方評估，檢查和推動改革發(fā)展政策的有效落地；加大行政問責(zé)力度，對不作為、亂作為的懶政亂政現(xiàn)象進行治理。

但是應(yīng)該看到，構(gòu)建廉潔、透明、高效、權(quán)威的現(xiàn)代政府治理體系，實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化，需要一個較長的過程。

鄭長忠：如何使政府得到人民認同以及如何推動有效運行，是政府建設(shè)與發(fā)展的兩大任務(wù)。市場經(jīng)濟的發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)社會的到來，標志著中國社會已經(jīng)進入了雙重構(gòu)建階段——一方面是現(xiàn)代國家與現(xiàn)代社會發(fā)展進入了全面推進階段，另一方面網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展已經(jīng)進入了迅猛發(fā)展階段。這就要求，政府治理體系建設(shè)與發(fā)展的兩大任務(wù)，不僅要適應(yīng)前者發(fā)展需求，而且還要遵循后者發(fā)展邏輯。因此，在建構(gòu)有效性上，要適應(yīng)市場與社會發(fā)展的要求，推動簡政放權(quán)、建立權(quán)力清單，還要遵循網(wǎng)絡(luò)社會發(fā)展邏輯，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理。在建構(gòu)認同性上，一方面要遵循現(xiàn)代政府的原則，在制度上為廉潔與透明奠定基礎(chǔ)，另一方面還要利用網(wǎng)絡(luò)社會的條件，在技術(shù)上使廉潔與透明得以實現(xiàn)。比如，通過電子政務(wù)發(fā)展推動政府治理能力的提升；積極運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為反腐敗與推動透明政務(wù)創(chuàng)造條件。